ATTAC 92

Argumentaire Gourguechon : La politique régionale européenne

Gérard Gourguechon — 2005-04-21T14:44:09Z

La politique régionale européenne

30 mars 2005

C'est la section 3 du chapitre III du titre III du traité constitutionnel qui aborde la question de la politique régionale européenne sous la dénomination "cohésion économique , sociale et territoriale".
L'article III-220 fixe le cadre général de l'intervention de l'union dans ce domaine : " Afin de promouvoir un développement harmonieux de l'ensemble de l'Union , celle-ci développe et poursuit son action tendant au renforcement de sa cohésion économique , sociale et territoriale .En particulier ,l'Union vise à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées .Parmi les régions concernées ,une attention particulière est accordée aux zones rurales ,aux zones où s'opère une transition industrielle et aux régions qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents telles que les régions les plus septentrionales à très faible densité de population et les régions insulaires ,transfrontalières et de montagne".
L'article III-221 précise que pour mener cette action l'Union utilise ses fonds à finalité structurelle (Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, Fonds social européen ,Fonds européen de développement régional),la Banque européenne d'investissement et ses autres instruments financiers existants.

LA PRISE EN COMPTE DU FAIT REGIONAL DEPUIS LE DEBUT DE L'UNION

Dès le Traité de Rome de mars 1957 la réduction des écarts de développement entre les différentes régions est envisagée par les six pays signataires pour "assurer le développement harmonieux des économies des Etats membres en réduisant l'écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisées".
En 1958 sont mis en place le Fonds social européen (FSE) et le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA),mais qui disposent de peu de moyens.
La décision d'une politique régionale de développement communautaire se traduit en 1975 par la création du Fonds européen de développement régional (FEDER) chargé de redistribuer une partie des contributions des Etats aux régions déshéritées .Pendant ses premières années les interventions du FEDER vont être uniquement des remboursements de sommes directement engagées par les politiques nationales ;mais progressivement ,à compter de 1979, le FEDER va financer des actions spécifiquement communautaires .Cette politique se développe à partir du constat que des disparités régionales importantes peuvent constituer un frein au processus d'intégration lui-même et nuire à l'ensemble de l'Union ,et aussi sur la volonté de réduire tout simplement les disparités de développement entre les régions pour réduire les inégalités économiques.
Les élargissements successifs de l'Union , avec l'entrée de la Grèce en 1981,celle de l'Espagne et du Portugal en 1986,puis celle de l'Autriche ,de la Finlande et de la Suède en 1995,vont accroître les disparités régionales et vont faire apparaître des besoins financiers supplémentaires.
La signature en février 1986, par neuf des douze États membres, de "l'Acte unique" va conduire à une réforme importante de la politique régionale qui va désormais s'appuyer sur trois fonds qualifiés de structurels ((FSE,FEOGA,FEDER) et sur un principe de cofinancement et de partenariat.A ces fonds vont s'ajouter des financements décidés exclusivement par l'Europe pour des projets indépendants (les programmes d'initiatives communautaires).
Le traité sur l'Union européenne signé à Maastricht en février 1992 et entré en vigueur en 1993 consacre la cohésion comme un des objectifs essentiels de l'Union ,parallèlement à l'Union économique et monétaire et au Marché unique .Il instaure le Fonds de cohésion qui soutient des projets en faveur de l'environnement et des transports dans les États membres les moins prospères. Un tiers du budget communautaire est désormais consacré à la politique de cohésion .En 1999 est adopté le programme dit de « l'Agenda 2000 » qui va limiter le nombre d'objectifs et réorganiser les fonds structurels en vue de l'élargissement aux dix nouveaux Etats .Pour la période 2000-2006 l'Union européenne injecte dans la politique régionale 213 milliards d'euros (195 au titre des fonds structurels et 18 pour les fonds de cohésion) ; par ailleurs 47 milliards d'euros sont destinés aux pays candidats à l'adhésion à l'Union pour les aider à « rattraper leurs retards » sur les Etats déjà membres. Trois objectifs prioritaires sont retenus : le développement des régions les plus pauvres , le soutien aux restructurations économiques et sociales des zones en difficulté structurelle et l'adaptation des systèmes d'éducation , de formation et d'accès à l'emploi.
Le Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 adopte une stratégie destinée à faire de l'Union « l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde d'ici à 2O1O, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale ,dans le respect de l'environnement ».Ceci va progressivement se traduire par de nouvelles mesures de libéralisation, d'accentuation des mises en concurrence et des dérèglementations .

LA PERSISTANCE DES DISPARITES REGIONALES.

L'Europe des « Six » des Traités de Rome de 1957 n'était pas un ensemble homogène .Il y avait des disparités nationales assez fortes de niveau de PIB par habitant ;et chaque Etat connaissait des disparités internes régionales également fortes. Les politiques volontaristes d'aménagement du territoire et de réduction des inégalités régionales qui pouvaient être menées à l'interne par certains Etats durant la fin de la période dite « des trente glorieuses » ont eu des résultats divers conduisant au développement plus rapide de régions ou de zones qui étaient « en retard » par rapport à leur moyenne nationale pendant que d'autres régions ou d'autres zones n'arrivaient pas à « rattraper leur retard », voire que certaines subissaient des crises liées notamment à certaines désindustrialisations. Cette situation s'est rencontrée dans tous les Etats membres et le résultat a été le maintien global de disparités régionales.
Au cours de la dernière période 1995-2000 les inégalités de PIB par habitant ont augmenté entre les quinze Etats membres et les disparités sont encore plus fortes si on retient le niveau régional .De fait il est constaté une détérioration du processus de convergence des années 80 et l'Europe est toujours constituée d'espaces régionaux économiquement très différenciés .Mais toutes les études montrent que la convergence régionale est une ambition difficile à réaliser et , au mieux ,un processus très lent.

LES INSTRUMENTS ET LES MOYENS ACTUELS DE LA POLITIQUE REGIONALE ET DE COHESION.

Les instruments et les moyens alloués à la politique régionale et de cohésion sont décidés pour une période pluriannuelle .C'est le Conseil européen de Berlin de mars 1999 qui en a décidé pour la période 2000/2006 .L'enveloppe financière retenue représente 0,38 % du PIB de l'Union.
La politique régionale et de cohésion prend des formes variables selon qu'il s'agit des fonds structurels proprement dits ou du fonds de cohésion.
LES FONDS STRUCTURELS (92 % du budget consacré à la politique régionale et de cohésion).

– Principes sur lesquels sont fondés les fonds structurels :
*Concentration des fonds sur les régions en retard de développement : l'idée est d'éviter la dispersion des interventions, et de retenir plutôt un ciblage prioritaire sur les régions dont le PIB/habitant est le plus éloigné de la moyenne communautaire.
*Additionalité : les interventions communautaires sont conçues comme des compléments aux actions nationales correspondantes ou des contributions à celles-ci.
*Partenariat : la mise en œuvre des fonds structurels associe la Commission européenne ,les Etats membres et les organismes associés à l'action structurelle (autorités régionales et locales).
*Programmation : les fonds structurels interviennent habituellement en cofinancement de programmes opérationnels pluriannuels élaborés en partenariat.

– Objectifs des fonds structurels :
*Objectif n° 1 : promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement .Près de 70 % des fonds structurels sont consacrés à cet objectif. Y sont éligibles les régions dont le PIB/habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire.
Ces régions bénéficient de programmes d'appui au développement : infrastructures ,transports , télécommunications ,éducation ,santé, énergie, formation professionnelle et valorisation des ressources locales .Les régions anciennement éligibles dont le PIB/habitant dépasse désormais le seuil d'éligibilité des 75 % suite à l'élargissement qui s'est notamment traduit par l'arrivée de régions pauvres bénéficient tout de même d'un soutien transitoire décroissant. En France seuls les départements d'outre-mer sont encore éligibles à cet objectif n° 1 .La Corse et le Hainaut en perdent le bénéfice de manière progressive.
*Objectif n° 2 : soutenir la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle . Ce sont les régions autres que celles relevant de l'objectif n° 1 qui sont en mutation socio-économique dans les secteurs de l'industrie (charbon , acier , textile , etc) et des services , les zones rurales en déclin, les zones urbaines en difficulté et les zones en crise dépendant de la pêche. L'aide communautaire est alors centrée sur l'emploi. Son objectif est de revitaliser le tissu économique grâce aux investissements productifs , au soutien aux PME et à la formation professionnelle.
*Objectif n° 3 : soutenir l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d'éducation , de formation et d'emploi. Cet objectif permet d'intervenir sur l'ensemble du territoire communautaire en dehors des régions d'objectif n° 1.
LES PROGRAMMES D'INITIATIVES COMMUNAUTAIRES (PIC) (5,35 % du budget consacré à la politique régionale et de cohésion).
Ce sont des programmes décidés par la Commission pour financer des actions revêtant un intérêt particulier pour la Communauté (coopération transfrontalière ,lutte contre les discriminations dans le marché du travail , programmes intégrés de développement rural ,réhabilitation de villes et de quartiers en crise, etc).

LES ORGANISMES CHARGES DU FINANCEMENT.

– Le Fonds social européen (FSE) peut intervenir sur l'intégralité des objectifs. Il « vise à promouvoir à l'intérieur de la Communauté les facilités d'emploi et la mobilité géographique et professionnelle des travailleurs , ainsi qu'à faciliter l'adaptation aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production , notamment par la formation et la reconversion professionnelle ».

– Le Fonds européen de développement régional (FEDER) a pour objectif de « contribuer à la correction des principaux déséquilibres régionaux dans la communauté par une participation au développement et à l'ajustement structurel des régions en retard de développement et à la reconversion des régions industrielles en déclin ». Il peut être utilisé pour les objectifs 1 et 2 et pour certains « PIC ».

– Le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole -section « orientation » (FEOGA-O) ,qui se distingue du FEOGA-G (garantie) chargé du financement de la politique agricole commune, a pour objet le soutien du développement rural et l'ajustement des structures agricoles (alors que le FEOGA-G a pour objet la régulation des marchés et les aides au revenu des agriculteurs).

– L'instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP) est chargé d'aider les professionnels de la pêche plus particulièrement dans les zones d'objectif 1.
LE FONDS DE COHESION.
Ce fonds a été mis en place dans le cadre du Traité de Maastricht ( 1992 ).Il est conçu comme un complément aux autres instruments structurels dans les domaines de l'environnement et des infrastructures de transports .Il bénéficie aux Etats membres dont le PNB/habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire et qui ont mis en place un programme visant à satisfaire les critères économiques de convergence fixés dans l'article 104 du Traité instituant la Communauté européenne .
LES INSTRUMENTS DE PRE-ADHESION.
Pour préparer les pays candidats à l'adhésion plusieurs programmes d'aides ont été mis en place à compter de 1990.Au départ il s'agissait essentiellement de préparer les pays d'Europe centrale et orientale à mettre en place une économie de marché (après la chute du mur de Berlin en 1989 et la disparition progressive des régimes et gouvernements communistes dans cette région de l'Europe) : assistance technique ,formation ,aides à l' « adaptation » et à la mise en œuvre de « l'acquis communautaire » en matière agricole ,environnementale ,etc.

LA POLITIQUE REGIONALE ,UN LIEU D'AFFRONTEMENT POLITIQUE.

Le constat est fait par tous ou presque que l'intégration européenne contribue tout à la fois à accroître et à résorber en partie les disparités régionales . L'élargissement continu à de nouveaux Etats , et particulièrement celui de 2004 qui a concerné dix pays connaissant un retard assez important par rapport aux quinze dans de nombreux domaines ,conduit logiquement à faire entrer dans l'Union des régions dont le PIB/habitant est assez fortement inférieur à celui de la moyenne des pays déjà membres .On peut donc dire que l'intégration européenne s'accompagne d'un accroissement des disparités régionales .Parallèlement la politique régionale européenne a pu ,pendant une dizaine d'années ,aider à résorber en partie le retard de certaines régions des pays entrant (Grèce ,Espagne ,Portugal notamment).On peut donc dire aussi que l'intégration européenne permet de réduire les disparités régionales . C'est un des éléments du débat sur élargissement / approfondissement , qui n'est pas facile à régler : un approfondissement entre un nombre réduit de pays permettrait certainement d'obtenir assez rapidement des résultats relativement satisfaisants ,mais il conduirait à creuser d'autant plus l'écart avec les pays qui postulent à l'adhésion ,ce qui rendrait celle ci encore plus difficile .
En tout état de cause il faut aussi souligner que la politique régionale européenne est forcément limitée et qu'elle ne peut pas faire ce qui devrait être fait par chaque gouvernement par des politiques de transferts inter régionaux de revenus organisés à l'échelle nationale.
Et le débat politique entre une conception libérale et une conception interventionniste existe plus ou moins à l'intérieur de chaque pays comme il existe au niveau de l'Union .Très sommairement on peut dire que les libéraux estiment que les disparités devraient naturellement se résorber avec l'application des conditions de la concurrence ,que ce soit au niveau national ou au niveau de l'espace européen , par la libre circulation des marchandises ,des capitaux ,des services ,et des travailleurs et des personnes .Tout aussi sommairement on peut dire que les interventionnistes préconisent une intervention forte des fonds publics et une aide massive de l'Europe pour aider les régions défavorisées (les causes de ces retards pouvant être diverses).
En réalité , pour une grande partie des dirigeants économiques et politiques ,le débat est clos et les choix ont été faits : ils misent essentiellement sur le marché unique , avec tout ce qu'il comporte , pour éventuellement résorber les écarts régionaux de développement ,sachant par ailleurs qu'un grand nombre d'entre eux acceptent ces inégalités régionales comme ils acceptent les inégalités sociales dès lors qu'elles ne compromettent pas la rentabilité financière des capitaux.
La poursuite du refus de s'engager sur la voie du fédéralisme budgétaire par le choix fait par la plupart des gouvernements des états membres de plafonner leur contribution au budget de l'union européenne ,y compris donc à sa politique régionale , et leur refus d'y affecter un quelconque impôt européen qui pourrait être créé ,s'accompagnent de la poursuite et de l'accélération de l'intégration économique et monétaire ,notamment par l'absolutisme du marché et de la « concurrence libre et non faussée » qui permettent le dumping fiscal et social et l'accroissement des inégalités.

LES ENJEUX DE LA POLITIQUE REGIONALE.

– L'élargissement important intervenu en 2004 ,et l'arrivée prochaine de la Roumanie et de la Bulgarie ,tous pays en fort retard de développement par rapport « aux quinze » ,posent la question du niveau de l'effort à faire en faveur des nouveaux états membres .Le maintien d'un plafonnement à 4 % de l'apport des fonds structurels et de cohésion par rapport au PIB de l'Etat bénéficiaire risque de repousser à plusieurs décades le décollage économique de la plupart des régions de ces nouveaux arrivants .Le dépassement de ces 4 % peut poser la question des capacités d'absorption des financements communautaires par les nouveaux
Etats membres :une arrivée trop importante de fonds pourrait les déstabiliser plus que les aider pour le long terme.
– Se pose aussi la question du devenir des aides dont bénéficient actuellement certaines régions des quinze .A réglementation inchangée de nombreuses régions des quinze perdraient leurs aides actuelles ;le maintien au niveau actuel des aides qu ‘elles reçoivent nécessiterait une très forte augmentation des moyens financiers dévolus à la politique régionale européenne et donc une augmentation également forte des contributions des Etats membres les plus riches.

UN BUDGET SANS AMBITION POUR UNE UNION EUROPEENNE SANS PROJET SOCIAL.

Une politique budgétaire permet toujours de mesurer la réalité des choix politiques au delà des discours .Ceci est vrai au niveau de chaque état membre ;et ceci reste vrai au niveau de l'Union européenne.
Les contraintes qu'impose le traité constitutionnel aux futures politiques budgétaires de l'Union ne peuvent que limiter les ambitions de l'Union européenne. L'article I-53-2 qui édicte que « le budget doit être équilibré en recettes et en dépenses » ,complété par l'article I-54-2 qui précise que « le budget de l'Union est intégralement financé par des ressources propres ,sans préjudice des autres recettes » et les fortes restrictions faites à l'Union pour couvrir certaines dépenses par l'emprunt ne peuvent que limiter la politique budgétaire de l'Union européenne ,et particulièrement sa politique régionale .Le doublement des fonds structurels entre 1987 et 1993 a facilité l'intégration de la Grèce (1981) de l'Espagne et du Portugal (1986) et a permis de limiter en conséquence les risques de délocalisations et de dumping fiscal et social.
Désormais , la réduction des aides aux dix nouveaux Etats entrés en 2004 ne peut que maintenir pour longtemps les écarts de développement entre toutes les régions de l'Union européenne élargie et inciter donc les Etats entrant à pratiquer le dumping fiscal ,social et environnemental pour attirer les capitaux et les sièges d'entreprises qui ensuite exporteront des biens et des services produits dans le cadre de ces législations nationales.
Il est manifeste que tout ceci participe du programme politique des libéraux : la « contrainte extérieure » qui va peser sur les quinze va résulter des choix auxquels seront eux-mêmes « contraints » les nouveaux Etats membres faute d'une politique d'aide suffisante .Ceci devrait avoir pour effet de maintenir un taux de chômage important chez les quinze ,lequel chômage devrait continuer de faire pression sur une majorité des salariés, ceux qui sont déjà sans emploi et dont les allocations pourront continuer d'être réduites ,et les autres qui pourront continuer d'être précarisés dans leur rémunération ,et leurs conditions de travail et d'emploi.
Le recul de la politique de solidarité interrégionale au sein de l'Union européenne apparaît ainsi comme un élément important de la politique libérale menée en Europe et qui vise à une accentuation des mises en concurrence : la mise en concurrence des territoires à laquelle ceci conduit se traduit très rapidement par une mise en concurrence des systèmes fiscaux et sociaux et donc par une mise en concurrence des mains d'œuvre facilitant la réduction du coût salarial (salaires et charges sociales) et facilitant d'autant la productivité et la rentabilité des capitaux et des placements financiers . Le traité constitutionnel pérennise ces orientations politiques contraires à l'Europe sociale qu'il nous faut construire.

Gérard Gourguechon

Commentaire Gourguechon : Les finances de l'Union Européenne

Gérard Gourguechon — 2005-02-14T17:37:23Z

LES FINANCES DE L'UNION EUROPEENNE.

C'est le Titre VII de la Partie I du Projet de Traité constitutionnel qui fixe les règles et principes qui doivent régir les finances de l'Union. Et le chapitre II du Titre VI de la Partie III explicite les dispositions financières qui président au fonctionnement de l'Union. Tout ceci est, pour l'essentiel, la reprise des textes et des pratiques déjà retenus et mis en application par l'Union Européenne depuis longtemps dans ces domaines..

PRINCIPES BUDGETAIRES ET FINANCIERS.

Le traité constitutionnel édicte, comme c'est normal, un certain nombre de principes qui président au fonctionnement financier de l'Union Européenne :

– existence d'un budget prévisionnel visant tout à la fois les recettes et les dépenses de l'Union ;

– autorisation des dépenses inscrites au budget pour la durée de l'exercice budgétaire annuel.
Mais il contient aussi certaines dispositions qui ne peuvent que contraindre et limiter durablement (aussi longtemps que durera ce présent traité si il était adopté) les possibilités financières de l'Union. Ainsi l'article I-53-2 fixe que "le budget doit être équilibré en recettes et en dépenses". L'Union n'étant toujours pas autorisée par ce traité à recourir à l'emprunt pour couvrir certaines dépenses, il est bien clair que de telles dispositions vont conduire à enserrer constamment l'Union Européenne. Certaines dépenses d'intervention, et particulièrement celles qui représentent des investissements sur l'avenir (recherche, éducation, formation professionnelle, par exemple) ne pourront jamais être augmentées par un recours à l'emprunt. Cette réalité vient dégonfler le discours des partisans du traité qui claironnent que son adoption ouvrira de nouvelles possibilités d'intervention pour l'Union Européenne. Des dépenses nouvelles ne pourront toujours être engagées que dans la mesure où elles pourront être financées par les ressources propres de l'Union.

Le budget est annuel, mais il doit respecter un cadre financier pluriannuel d'au moins cinq années. Ce cadre financier pluriannuel est fixé par une "loi européenne" prise par le Conseil, qui statue alors à l'unanimité, après approbation du Parlement européen qui, lui, doit se prononcer à la majorité. Le budget annuel de l'Union est également fixé par une "loi européenne" prise par le Conseil à l'unanimité, après approbation par le Parlement européen qui peut, à la majorité de ses membres, adopter des amendements.
L'article III-404 précise les pouvoirs respectifs du Conseil, du Parlement et de la Commission en matière budgétaire. Il donne, dans certaines conditions, la possibilité au Parlement européen de faire admettre des amendements au projet de budget présenté par la Commission.

LE BUDGET DE L'UNION EUROPEENNE.

Le financement que retient l'Union détermine le niveau d'ambition des politiques communes que l'Union veut mettre en œuvre. C'est à travers ses budgets annuels que l'Union Européenne peut définir ses priorités et ses projets. Elle décide ainsi du degré de solidarité qu'elle veut manifester à l'égard de ses membres d'une part, et à l'égard du reste du monde d'autre part. Quand on sait que le budget européen (100 milliards d'euros) ne représente environ que 1% du revenu national brut de l'Union Européenne on mesure mieux les limites des redistributions qui peuvent être opérées entre les Etats membres de l'Union comme les limites des possibilités d'intervention de l'Union, à l'interne comme à l'externe. Le projet de traité constitutionnel ne contient aucune disposition décidant d'une limitation a priori des dépenses de l'Union. Le principe d'un plafonnement de ces dépenses a été retenu par une décision du Conseil du 24 juin 1988.Ce plafond a été plusieurs fois revu à la hausse pour être fixé à 1,27 % du Produit National Brut (PNB) de l'ensemble des Etats membres en mars 1999.Depuis 2000 l'idée de "plafond" est régulièrement rappelée par le Conseil ; désormais ce plafond est fixé à 1,24 % du Revenu National Brut des Etats membres. De fait ce plafond n'est même pas atteint de par la volonté de certains Etats membres de limiter leur participation financière au budget communautaire.

Les dépenses de l'Union européenne.

– Dépenses de fonctionnement : les dépenses de fonctionnement de l'Union Européenne pèsent très peu dans le budget de l'Union (5,3 % en 2003) à la différence de ce qui se passe pour chaque Etat membre où les dépenses de fonctionnement représentent en général une part importante du budget national (environ 45 % en France, par exemple).Il s'agit des salaires (30.OOO emplois en 2003) et des retraites des fonctionnaires européens et des dépenses liées aux immeubles et au matériel.

– Dépenses d'intervention : les dépenses d'intervention, c'est à dire celles liées à des actions et à des politiques de l'Union, représentent près de 95 % du budget de l'Union.
* La politique agricole commune (PAC) est la première dépense d'intervention de l'Union européenne (près de 45 % de son budget, soit environ 45 milliards d'euros).
* La politique de cohésion économique et sociale intervient pour 40 % dans les dépenses budgétaires de l'Union. Cette attribution de l'UE devient un de ses objectifs majeurs ; il s'agit officiellement de permettre de réduire les inégalités de richesse entre les régions et de favoriser leur développement. Elle se traduit par des actions structurelles financées par des fonds dits "structurels".
* Les autres politiques internes à l'Union Européenne (recherche, éducation, formation professionnelle, etc) représentent près de 7 % des dépenses de l'Union.
* Les actions extérieures à l'Union Européenne, c'est à dire l'ensemble des actions de l'Union Européenne en direction des pays du reste du monde, représentent près de 5 milliards d'euros (en 2003).
Ces chiffres éclairent autrement le discours de tous ceux qui inscrivent le traité constitutionnel dans la continuité des politiques actuellement menées par l'Union Européenne et qu'ils partagent. L'aversion des libéraux à l'égard de toutes les "charges" publiques nationales (impôts et cotisations sociales) se retrouve naturellement au niveau européen. L'extrême modestie du budget de l'Union Européenne traduit le refus des gouvernements des Etats membres de faire jouer à l'Union un rôle d'impulsion économique, sociale, culturelle et environnementale, à l'identique de ce que fait chaque gouvernement au plan national. Le budget de l'Union n'est pas un outil de solidarité dans ses dépenses ; il ne l'est pas non plus dans ses recettes.

Les ressources de l'Union européenne.

C'est une loi européenne du Conseil qui fixe les dispositions applicables au système de ressources propres de l'Union. Dans ce cadre, il est possible d'établir de nouvelles catégories de ressources propres ou d'abroger une catégorie existante. Dans ces domaines le Conseil statue à l'unanimité, après consultation du Parlement européen.
L'Union européenne dispose de plusieurs types de ressources. Elle ne prélève elle-même aucun impôt et ce sont les Etats membres qui mettent automatiquement des ressources à sa disposition en prélevant sur leurs propres recettes fiscales nationales.

– Droits de douane. Il s'agit des droits de douane perçus sur les importations en provenance des pays tiers et entrant dans l'Union européenne ; ces droits de douane sont établis en application du tarif douanier commun en vigueur aux frontières extérieures de l'Union. Il n'y a, bien entendu, plus du tout de droits de douane entre les pays membres (c'était la première étape de la construction du "marché commun"). L'objectif premier du Traité de Rome du 25 mars 1957 créant la Communauté Economique Européenne (CEE) entre six pays était la mise en place d'un marché commun. Dès le 1 juillet 1968 les droits de douane étaient totalement supprimés entre ces six Etats, mais un tarif douanier commun était mis en place aux frontières extérieures de la CEE.Alors ces droits de douane intervenaient pour beaucoup dans les ressources communes. Depuis, les nombreux accords de réduction ou de suppression des droits de douane entre de très nombreux pays (application de l'idéologie libérale de liberté totale de circulation des marchandises et des services, puis des capitaux, et de non protection des marchés intérieurs) ont entraîné une diminution importante de cette ressource (14,3 % des ressources propres de l'UE en 2003).

– Prélèvements agricoles. Il s'agit des prélèvements opérés sur les importations dans l'Union Européenne de produits agricoles couverts par la politique agricole commune. Ces taxes doivent compenser la différence entre les cours mondiaux de ces produits agricoles et leurs prix plus élevés dans l'Union Européenne. Cette ressource est très marginale (1,9 % des ressources en 2003).

– Ressource TVA.Il s'agit d'une contribution des Etats membres correspondant au montant d'une TVA perçue au taux de 1 % sur la TVA qu'ils perçoivent. Ce taux est passé à 0,5 % en 2004.Depuis 1999 l'assiette de la TVA prise en compte pour chaque Etat a été plafonnée à 50 % de son PNB (ceci représente 24 % des ressources propres de l'Union en 2003).

– Ressources PNB.Il s'agit d'un prélèvement calculé sur le PNB de chaque Etat membre et dont le pourcentage est fixé annuellement par le budget de l'Union. Cette ressource est dite complémentaire, en ce sens qu'elle n'est perçue que si les autres ressources propres sont insuffisantes pour couvrir les dépenses. Comme c'est de plus en plus le cas cette ressource est en augmentation rapide (plus de 59 % des ressources propres en 2003).

Défense des intérêts financiers de l'Union.

Le traité constitutionnel stipule que l'Union et les Etats membres combattent la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union.
L'article III-415 précise que pour combattre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union les Etats membres doivent prendre les mêmes mesures que celles qu'ils prennent pour combattre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts financiers.
Les Etats membres sont invités à coordonner leur action visant à protéger les intérêts financiers de l'Union contre la fraude.A cette fin, en liens avec la Commission, ils organisent une collaboration étroite et régulière entre les autorités compétentes. Il est également stipulé dans cet article III-415 que la loi européenne doit établir les mesures nécessaires dans les domaines de la prévention de la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union et aussi de la lutte contre cette fraude elle-même.
Ces dispositions sont la reprise de celles déjà existantes, et qui ont donné peu de résultats. La détermination des Etats membres à se coordonner pour lutter contre la fraude fiscale reste très faible, que ce soit la fraude fiscale mettant en cause directement les intérêts financiers de l'Union ou la fraude fiscale mettant en cause les intérêts financiers des Etats membres ou de tel ou tel Etat membre. L'article IV-440-6-a précise que "le présent traité ne s'applique aux îles anglo-normandes et à l'île de Man que dans la mesure nécessaire pour assurer l'application du régime prévu pour ces îles...". Les paradis fiscaux aux portes de l'Union européenne sont donc confortés, et dans le même temps les Etats membres qui garantissent le secret bancaire (Autriche, Belgique et Luxembourg ) comme ceux qui sont d'ores et déjà classés dans les paradis fiscaux (Luxembourg, et la Grèce pour les pavillons de complaisance) sont renforcés notamment par l'arrivée de Chypre et de Malte. Plus largement, il faut souligner que la concurrence fiscale est retenue comme un élément "parmi d'autres" de la concurrence entre les territoires en ce sens qu'elle ne peut être que salutaire pour le marché et, dans l'optique de l'idéologie libérale, qu'elle oblige les Etats à être vertueux, à "faire des économies" pour réduire les "prélèvements obligatoires" qui "pèsent" sur les entreprises et "nuisent" à l'emploi. L'harmonisation fiscale n'est envisagée (III-171) que pour les impositions indirectes (TVA et accises établies sur les alcools par exemple) ; elle n'est pas du tout prévue en matière d'impôts directs (impôt sur le revenu des personnes et impôt sur les sociétés).Cette non harmonisation "de droit" sur ces impôts conduit à une harmonisation "de fait" par le jeu de la concurrence fiscale entre les Etats membres qui veulent rendre leur territoire "attractif" aux capitaux : réduction constante et régulière de l'imposition des sociétés et des revenus les plus élevés.

DEBATS EN COURS SUR LES QUESTIONS BUDGETAIRES.

Plusieurs débats sont engagés depuis quelques années entre les quinze Etats membres sur les questions budgétaires de l'Union. L'élargissement à 10 nouveaux Etats le 1 mai 2004 renforce la nécessité d'y trouver des réponses.
Ces questions ne sont pas directement liées à la partie financière du Traité constitutionnel mais les politiques économiques libérales qui sont désormais cadrées dans la Partie III du Traité auront forcément des incidences financières sur le budget de l'Union Européenne.

– Question du volume du budget européen, et question de l'allocation des dépenses.
Le niveau actuel du budget européen est très faible (1 % du revenu national brut de l'Union Européenne).Il est certain qu'un tel budget limite fortement les possibilités d'interventions communes. Le discours libéral dominant actuel est de maintenir le budget à ce niveau, et ceci malgré le récent élargissement de l'Union Européenne à dix nouveaux Etats qui devrait poser un défi de solidarité. L'élargissement aux dix nouveaux Etats le 1° mai 2004 est de peu d'effets sur le niveau des ressources de l'Union européenne, par contre il va effectivement mettre en avant de nouveaux besoins. En effet le PNB de ces Etats représente moins de 5 % du PNB des quinze Etats membres ; par contre le PIB moyen par habitant de ces dix nouveaux membres est inférieur de 40 % à ,la moyenne "des quinze". D'ores et déjà préside l'idée que l'extension de la politique agricole comme l'extension de la politique régionale aux nouveaux Etats membres se feront à budgets constants. C'est dire que la solidarité à l'égard de ces nouveaux membres va être particulièrement limitée et que les moyens financiers disponibles pour les ressortissants des quinze anciens membres seront eux réduits. Il y a même le risque que la faiblesse du budget communautaire interdise des politiques communes européennes, lesquelles seraient alors, "au mieux", reprises directement par les Etats en lieu et place de l'Union.

– Question de l'équité du partage de la charge financière entre les pays "riches".
Il est évident qu'une mise en commun de moyens financiers pour mener des politiques communes conduit à ce que, par ce canal, certains "versent" plus qu'ils ne "reçoivent", et que d'autres vont recevoir plus qu'ils n'ont versé. C'est toute la raison d'une mise en commun : créer de nouvelles solidarités.
Il est manifeste que l'idéologie libérale conjugue assez mal cette idée : de plus en plus d'Etats membres comparent le montant de leur contribution au montant de ce qu'ils reçoivent ; certains sont "bénéficiaires nets", d'autres sont "contributeurs nets".
Depuis 1984 le Royaume-Uni a obtenu la possibilité de réduire sa contribution, ce qui a dû être payé par les autres. L'Allemagne a alors obtenu une ristourne sur le financement de sa quote-part du chèque britannique. Et en 1999 c'est, en plus de la part de l'Allemagne, celles des Pays-Bas, de la Suède et de l'Autriche dans le financement de la part non payée par la Grande-Bretagne qui a été diminuée.
Tout ceci illustre que l'idée de solidarité est en grand recul dans la plupart des Etats membres de l'Union Européenne.

– Question de la solidarité et de l'équité.
A l'inverse, certains prônent une plus grande solidarité intra européenne ; pour la rendre possible ils préconisent assez souvent un impôt européen qui pourrait stabiliser et garantir les ressources européennes. Cette proposition est souvent associée à celle de "biens publics européens". La mise en place d'un impôt européen pourrait conduire à ajouter une fiscalité nouvelle à des fiscalités nationales déjà existantes. Elle pourrait aussi être accompagnée d'une baisse corrélative identique des fiscalités nationales, lesquelles n'auraient plus à financer cette part prise en charge directement par ce nouvel impôt européen. Elle serait certainement un signal politique important témoignant d'un renforcement politique du niveau européen. L'unanimité exigée par le projet de traité constitutionnel en matière de ressources propres de l'Union rend très improbable la mise en place d'un tel impôt européen dans le contexte idéologique dominant. Tout ceci n'interdit pas d'avoir le débat sur les solidarités qu'il conviendrait de prendre en charge collectivement au niveau de l'Union européenne et sur la nature de l'impôt ou des impôts à mettre en place pour leur financement. Une Europe, non pas libérale mais solidaire, est possible.

Gérard Gourguechon

Gérard Gourguechon est vice président du Conseil Scientifique d'ATTAC