ATTAC 92

Argumentaire Alt : "L'espace de liberté, de sécurité et de justice : un nouvel espace punitif"

Eric Alt — 2005-02-25T17:45:30Z

L'espace de liberté, de sécurité et de justice :
un nouvel espace punitif

22 février 2005

Le projet de traité constitutionnel prévoit que “l'Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, et un marché intérieur où la concurrence est libre et non faussée” (art. I-3). L'affichage emblématique des principes du marché comme objectifs de l'Union a été plus souvent commenté que l'incongruité de tels rapprochements : le texte place sur un même plan la liberté des personnes et celle du marché et de la concurrence. Pourtant, cet alignement est aussi emblématique d'une confusion des valeurs.

Les questions relatives à l'espace de liberté, de sécurité et de justice sont déclinées, en tant que politique de l'Union, dans un chapitre de la troisième partie du projet de traité constitutionnel. Il s'agit des politiques de contrôle aux frontières, d'asile et d'immigration, des politiques de coopération judiciaire en matière civile et pénale, et des politiques de coopération policière.

Ces dispositions constituent une de ses innovations les plus importantes du texte. Il fait passer cette matière [1] de la “méthode gouvernementale” à la “méthode communautaire”. La principale conséquence en est (sauf exceptions notables), la généralisation du vote à la majorité qualifiée. Ces modifications ont été analysées par le Conseil constitutionnel comme des transferts de “compétences inhérentes à l'exercice de la souveraineté nationale”. C'est pourquoi une révision de la Constitution française est nécessaire.

Paradoxalement, ces transferts de souveraineté renforceront beaucoup les moyens de contrôle et de répression à l'échelle européenne, mais peu l'efficacité de la lutte contre la criminalité transnationale.

Des moyens policiers renforcés

En matière de contrôle aux frontières, d'asile et d'immigration, le traité reprend pour l'essentiel des dispositions déjà en vigueur. Le texte vise notamment la mise en place d'un système intégré de gestion des frontières extérieures (III-265), ainsi qu'une gestion efficace des flux migratoires (III-267). La politique d'asile doit être conforme à la Convention de Genève relative au statut des réfugiés (art. III-266). La différence essentielle est que ce domaine relève désormais de la majorité qualifiée.

En matière de coopération policière, le projet de traité prévoit également l'adoption à la majorité qualifiée des règles de collecte, de stockage, de traitement, d'analyse et d'échange d'informations pertinentes (art. III-275).

De même, la structure, le fonctionnement, le domaine d'action et les tâches d'Europol [2] relèvent de cette majorité (art. III-276). Il faut rappeler qu'Europol emploie déjà 500 fonctionnaires et dispose d'un budget de 55 millions d'euros. Il est compétent pour vingt-cinq types d'infractions, sous réserve de leur caractère transnational. Il peut déjà participer à des opérations policières avec des services nationaux.

Par ailleurs, un projet Schengen III [3] prévoit notamment l'établissement d'un fichier central [4] des personnes ayant commis des actes violents dans le cadre de manifestations sportives ou de réunions politiques de haut niveau. Il pourrait voir le jour dans le cadre d'une “coopération renforcée” entre un groupe d'Etats membres de l'Union. L'espace de liberté, de sécurité et de justice devient de plus en plus un espace punitif. [5]

Un déficit de contrôle juridictionnel

Le projet prévoit certes un contrôle d'Europol par le Parlement européen, auquel sont associés les parlements nationaux. Toutefois, le déficit de contrôle juridictionnel demeure. A coté d'Europol, Eurojust [6] est composé de membres ayant qualité de juge, de procureur ou d'officier de police judiciaire. Mais son rôle est d'appuyer et de renforcer la coordination et la coopération, et non de contrôler la police (art. III-273). Et la Cour de justice de l'Union “n'est pas compétente pour statuer sur l'exercice des responsabilités qui incombent aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure” (art. III-377). [7]

Surtout, l'institution d'un parquet européen est rendue quasi-impossible. La proposition avait été avancée dès 1997 par un comité de juristes européens piloté par Mireille Delmas-Marty. Il s'agissait de créer une autorité, dotée d'une structure légère, compétente pour améliorer l'efficacité des poursuites durant la phase initiale de l'enquête, durant laquelle la différence des systèmes juridiques pose le plus de problèmes. Cette autorité devait aussi garantir les droits fondamentaux face à des prérogatives administratives et policières de plus en plus importantes.

Un article (III-274) est bien consacré au parquet européen. Mais celui-ci ne peut être institué qu'à l'unanimité du Conseil, après approbation du parlement européen. Ce n'est qu'une clause d'habilitation. Le texte de la Convention européenne prévoyait la mise en place, à partir d'Eurojust, d'un parquet compétent pour la criminalité transnationale. Mais la conférence intergouvernementale (CIG) de Dublin, en juin 2004, a complexifié la procédure en imposant deux décisions distinctes : d'une part, pour instituer un parquet compétent pour lutter contre les atteintes aux intérêts financiers de l'Union et d'autre part, pour instituer un parquet compétent pour lutter contre la criminalité transfrontière. Chaque décision demeure évidemment soumise à la règle de l'unanimité.

Faute de parquet européen, le principe de reconnaissance mutuelle des jugements et décisions judiciaires ne va nullement dans le sens d'un équilibre de la justice. Cette carence constitue aussi un réel handicap pour la lutte contre la fraude et la criminalité transnationale.

Faiblesses de la lutte contre la fraude et la criminalité transnationale

Aucune amélioration n'est apportée à une architecture institutionnelle complexe qui répartit les compétences en matière de lutte contre la criminalité entre trois pôles constitués par l'OLAF (Office européen de lutte anti-fraude), Eurojust et Europol. L'OLAF, auquel revient la lutte contre la fraude aux intérêts financiers de l'Europe, n'est même pas mentionné dans le traité. Un article général (art. III-415) prévoit seulement “que l'Union et les Etats membres combattent la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts de l'Union”. En matière de criminalité transnationale, Europol peut réaliser des enquêtes et des actions opérationnelles, mais toujours en liaison et en accord avec les Etats membres dont le territoire est concerné (art. III-276). Une souveraineté nationale résiduelle peut donc toujours servir pour faire obstacle à des enquêtes sensibles.

De même pour la fraude fiscale : la première version du projet de traité constitutionnel envisageait la possibilité pour le Conseil des ministres de prendre des mesures à la majorité qualifiée pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscale. Ces dispositions ont été supprimées lors de la conférence de Dublin (art. III-330).

Enfin, le projet dispose que « les restrictions tant aux mouvements de capitaux qu'aux paiements entre Etats membres et entre Etats membres et pays tiers sont interdites(...) ». Le Conseil ne peut prendre qu'à l'unanimité “des mesures qui constituent un recul dans le droit de l'Union en ce qui concerne la libéralisation des mouvements de capitaux à destination ou en provenance des pays tiers” (art. III-157). La notion de recul n'est guère précise. Il est cependant probable que cet article renforcera la position de ceux qui sont hostiles à tout contrôle des mouvements de capitaux, même pour lutter contre la fraude.

Ainsi donc, dans un espace punitif renforcé, une gestion différenciée des illégalismes, parfois qualifiée de “justice à deux vitesses” pourra plus que jamais prospérer.

Pierre Bourdieu affirmait : “L'Europe ne dit pas ce qu'elle fait ; elle ne fait pas ce qu'elle dit. Elle dit ce qu'elle ne fait pas ; elle fait ce qu'elle ne dit pas. Cette Europe qu'on nous construit, c'est une Europe en trompe-l'oeil”. [8] Les dispositions relatives à l'espace de liberté, de sécurité et de justice correspondent bien à cette image.

Eric Alt

[1] La politique étrangère et de sécurité commune connaît la même modification.

[2] Europol, Office européen de police, organisation policière créée par la convention du 26 juillet 1995, est opérationnelle depuis le 1er juillet 1999.

[3] Les accords de Schengen des 14 juin 1985 et 19 juin 1990 visent à permettre le libre franchissement des frontières intérieures par tous les ressortissants des Etats membres signataires. Ces accords ont été signés par tous les Etats membres de l'Union ainsi que par l'Islande et la Norvège. Par contre le Royaume-Uni et l'Irlande n'ont pas voulu les signer et ne font pas partie de l'espace Schengen. La Suisse doit rejoindre cet espace en 2006.

[4] Ce fichier est un des éléments du « Système d'information Schengen » (SIS)

[5] Voir Didier Bigo, Elspeth Guild, « Vers une ultra gouvernementalisation de la domination transnationale », revue Cultures et conflits, automne 2002

[6] Eurojust, unité de coopération judiciaire, a été créée par le Conseil de l'Union européenne du 28 février 2002.

[7] Il faut raisonner a contrario pour déduire qu'un contrôle sera désormais possible sur les actes pris en ce domaine en application du droit de l'Union.

[8] Assises du mouvement social européen, novembre 2000 ; cité par Raoul-Marc Jennar en introduction de son ouvrage « Europe, la trahison des élites », Fayard

Argumentaire Alt : "Traité ou Constitution : un hybride juridique, support d'une idéologie"

Eric Alt — 2005-02-25T17:35:17Z

Traité ou Constitution :
un hybride juridique, support d'une idéologie

22 février 2005

Pour le Conseil constitutionnel français, le traité établissant une Constitution pour l'Europe n'est qu'un traité [1]. La question n'était pas évidente. En effet, le traité constitutionnel prévoit que “la Constitution et le droit adopté par les institutions de l'Union (...) priment le droit des Etats membres.” Il s'agit d'une novation majeure, qui pouvait être lue comme intégrant directement les dispositions du texte dans l'ordre juridique des Etats. Par une interprétation qui s'attache plus à l'esprit qu'à la lettre du texte, le Conseil constitutionnel a considéré que le traité constitutionnel ne change rien à la nature de l'Union européenne, ni au principe de primauté de la Constitution dans l'ordre juridique interne.
Cependant, le projet de traité constitutionnel n'est pas un traité classique, et encore moins un simple règlement intérieur. C'est plutôt un hybride juridique, dont ambiguïté sert essentiellement un objectif idéologique.

Un traité, qui fige les choix politiques

Pour le Conseil constitutionnel, il résulte des stipulations du traité constitutionnel, et “notamment de celles relatives à son entrée en vigueur, à sa révision et à la possibilité de le dénoncer qu'il conserve le caractère d'un traité international souscrit par les Etats signataires du traité instituant la Communauté européenne et du traité sur l'Union européenne.” Ce texte ne peut effectivement entrer en vigueur qu'après ratification par tous les Etats membres, et il ne peut être modifié qu'à l'unanimité de ceux-ci.

Généralement, une Constitution prévoit qu'au pouvoir constituant originaire, détenu par les fondateurs d'une entité étatique, succède un pouvoir constituant institué. C'est un enjeu essentiel : les étudiants en droit apprennent en première année à distinguer les Constitutions souples et les Constitutions rigides. Les premières, sur le modèle britannique, peuvent être modifiées dans les formes de la loi. Les secondes, sur le modèle français, prévoient une forme particulière pour leur révision. Rien de tel dans le traité constitutionnel : parce que cette constitution est octroyée par un traité, elle est conçue pour une durée illimitée (art IV- 446) et irrévocable, sauf à l'unanimité de vingt-cinq Etats [2].

Une seule solution s'offre à un Etat qui voudrait se soustraire à cette contrainte : mettre en œuvre le droit de retrait volontaire (art. I-60). Le traité constitutionnel ne peut donc évoluer, comme une Constitution classique, par amendements ou révisions. Seul un encadrement de la crise était envisageable, par la soumission d'un accord de sortie à la majorité qualifiée et à l'approbation du Parlement.

Une Constitution, qui définit un choix idéologique

Le juriste Maurice Hauriou définissait une constitution comme une institution de la société ayant trois caractéristiques : exprimer une finalité claire, générer une organisation pérenne, susciter l'adhésion des populations concernées.

La finalité s'exprime certes dans le traité constitutionnel par l'énoncé de valeurs (art I-2), d'objectifs (art I-3) et par la définition de principes généraux, sous la forme d'une Charte des droits fondamentaux (partie II). Parfois, cette finalité s'exprime en faux-semblants : l'Union œuvre pour une économie sociale de marché hautement compétitive (art. I-3).
Parfois aussi, la juxtaposition d'objectifs très différents trahit une certaine confusion des valeurs : « l'Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, et un marché intérieur où la concurrence est libre et non faussée » (la liberté des personnes et celle du marché figurent sur un même plan, art I-3). Parfois encore, la finalité est affichée jusqu'à l'absurde : les Etats membres se consultent en vue de prendre en commun les dispositions nécessaires pour éviter que le fonctionnement du marché ne soit affecté par les mesures qu'un Etat membre peut être appelé à prendre en cas de troubles intérieurs graves affectant l'ordre public, en cas de guerre ou de tension internationale grave (art. III-131).

Surtout, cette finalité est déclinée avec un luxe considérable de détails. Car le traité constitutionnel va aussi bien au-delà d'une Constitution classique. La troisième partie, intitulée “Les politiques et le fonctionnement de l'Union”, comprend 322 articles sur les 448 du texte, qui est encore complété par trente-six protocoles, deux annexes et quarante-huit déclarations. Ainsi, le traité constitutionnel fixe-t-il les règles du jeu, comme toute Constitution. Mais il impose en plus le jeu lui-même, c'est-à-dire l'idéologie. Il prive donc les citoyens du droit et du pouvoir de choisir une politique au terme des législatures. Le propre d'une Constitution démocratique, c'est pourtant de rendre des choix politiques réversibles.

La question de savoir si le traité génère une organisation pérenne appelle une analyse approfondie des pouvoirs et de la répartition des compétences [3]. On rappellera seulement ici que le traité constitutionnel donne trois têtes possibles à l'Europe : le président du Conseil, le président de la Commission et le ministre des affaires étrangères. Il crée donc une source permanente de conflits de pouvoirs sans que le Parlement soit identifié comme arbitre. Il répartit également les pouvoirs de l'Union européenne par un principe de subsidiarité riche de potentialités contentieuses : « dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée en peuvent pas être atteints de manière suffisante par les Etats membres(...) mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union » (art. I-11). Cette organisation, aussi pérenne que le traité constitutionnel, est également lourde d'impuissance politique.

La question essentielle concerne l'adhésion des populations à un tel projet. Cette adhésion n'a pas été vérifiée par les travaux de la Convention sur l'avenir de l'Europe. Aucune assemblée constituante ne s'est réunie, pour un travail constituant soumis à l'échange argumenté, contradictoire et public. Cette situation rappelle l'exception de la Ve République, dont la Constitution a été rédigée par un comité consultatif constitutionnel. Elle pouvait au moins être expliquée par un environnement de crise politique majeure.

Un référendum ne saurait suppléer de manière satisfaisante à ce déficit démocratique originaire. Cependant, un « oui » majoritaire validerait juridiquement l'adhésion des populations. Le droit ne pourrait que prendre acte du rapport des forces politiques. La dénonciation d'un coup d'Etat idéologique [4] serait difficile si celui-ci était travesti en acte démocratique fondateur.

Eric Alt

[1] Décision 2004-505 DC du 19 novembre 2004.

[2] La procédure dite de révision simplifiée (art. IV-444) ne tempère pas cette rigidité : il s'agit seulement de faire relever de la matière législative ordinaire des matières en principe soumises à une procédure décisionnelle spéciale.

[3] Lire le document « La Constitution européenne ou la démocratie en échec », site de l'Internet d'Attac France

[4] Anne-Cécile Robert, « Coup d'Etat idéologique en Europe », le Monde diplomatique, novembre 2004

Argumentaire Alt : Une autre Europe est possible

Eric Alt — 2005-02-25T10:41:15Z

Une autre Europe est possible

23 février 2005

Quel paradoxe il y aurait si, pour accélérer sa construction, l'Union européenne se condamnait à l'impuissance politique ! C'est pourtant un risque non négligeable que le traité établissant une Constitution pour l'Europe ferait courir. Avec trois têtes possibles (président du Conseil, de la Commission et ministre des affaires étrangères) il crée une source de conflits sans que le Parlement ne soit désigné comme arbitre. La définition subtile du principe de subsidiarité est aussi riche de possibilités contentieuses entre les Etats et l'Union. Une architecture complexe, fondée sur 448 articles et 36 protocoles et deux annexes, pourrait bien réduire l'Europe à un simple espace de libre échange.

Le projet constitutionnel ne constitue pas une avancée pour l'Europe. Il n'apporte aucune garantie supplémentaire à la paix, mais assujettit l'Union au traité de l'OTAN. Et s'il vise une économie sociale de marché, il précise que celle-ci doit être hautement compétitive. Dans cette logique néo-libérale, les garanties sociales sont minimalistes : le fameux projet de directive Bolkestein sur le marché intérieur, qui permet d'aligner par le bas ces garanties, est parfaitement compatible avec le traité.

Pour renforcer l'Union européenne sur la scène internationale, socialement et politiquement, il faut imaginer un autre modèle, et admettre qu'il puisse évoluer. Les Européens ne sauraient vouloir se contraindre pendant une durée indéterminée par un traité qui définit à la fois les règles du jeu et le jeu politique lui-même. Ce serait un véritable coup d'Etat idéologique. Le propre d'une Constitution réellement démocratique, c'est aussi de rendre des choix politiques réversibles.

L'Europe doit aujourd'hui ouvrir une nouvelle page de son histoire, devenir plus politique et aussi plus sociale. Mais pour atteindre un tel objectif, ce serait faire fausse route que de ratifier le traité. Il ne faut pas confondre le soutien à la construction européenne et le soutien au projet de traité. Parmi les partisans du NON, certains ont bien autant d'ambition pour l'Europe que ceux du OUI. Mais ils n'admettent pas que la liberté des personnes soit mise sur le même plan que celle du marché. Il ne souhaitent pas donner au néo-libéralisme l'onction référendaire. Il pensent qu'une autre Europe est possible.

Eric Alt, magistrat