Traité ou Constitution :
un hybride juridique, support d’une idéologie

22 février 2005

Pour le Conseil constitutionnel français, le traité établissant une Constitution pour l’Europe n’est qu’un traité [1]. La question n’était pas évidente. En effet, le traité constitutionnel prévoit que “la Constitution et le droit adopté par les institutions de l’Union (...) priment le droit des Etats membres.” Il s’agit d’une novation majeure, qui pouvait être lue comme intégrant directement les dispositions du texte dans l’ordre juridique des Etats. Par une interprétation qui s’attache plus à l’esprit qu’à la lettre du texte, le Conseil constitutionnel a considéré que le traité constitutionnel ne change rien à la nature de l’Union européenne, ni au principe de primauté de la Constitution dans l’ordre juridique interne.
Cependant, le projet de traité constitutionnel n’est pas un traité classique, et encore moins un simple règlement intérieur. C’est plutôt un hybride juridique, dont ambiguïté sert essentiellement un objectif idéologique.

Un traité, qui fige les choix politiques

Pour le Conseil constitutionnel, il résulte des stipulations du traité constitutionnel, et “notamment de celles relatives à son entrée en vigueur, à sa révision et à la possibilité de le dénoncer qu’il conserve le caractère d’un traité international souscrit par les Etats signataires du traité instituant la Communauté européenne et du traité sur l’Union européenne.” Ce texte ne peut effectivement entrer en vigueur qu’après ratification par tous les Etats membres, et il ne peut être modifié qu’à l’unanimité de ceux-ci.

Généralement, une Constitution prévoit qu’au pouvoir constituant originaire, détenu par les fondateurs d’une entité étatique, succède un pouvoir constituant institué. C’est un enjeu essentiel : les étudiants en droit apprennent en première année à distinguer les Constitutions souples et les Constitutions rigides. Les premières, sur le modèle britannique, peuvent être modifiées dans les formes de la loi. Les secondes, sur le modèle français, prévoient une forme particulière pour leur révision. Rien de tel dans le traité constitutionnel : parce que cette constitution est octroyée par un traité, elle est conçue pour une durée illimitée (art IV- 446) et irrévocable, sauf à l’unanimité de vingt-cinq Etats [2].

Une seule solution s’offre à un Etat qui voudrait se soustraire à cette contrainte : mettre en œuvre le droit de retrait volontaire (art. I-60). Le traité constitutionnel ne peut donc évoluer, comme une Constitution classique, par amendements ou révisions. Seul un encadrement de la crise était envisageable, par la soumission d’un accord de sortie à la majorité qualifiée et à l’approbation du Parlement.

Une Constitution, qui définit un choix idéologique

Le juriste Maurice Hauriou définissait une constitution comme une institution de la société ayant trois caractéristiques : exprimer une finalité claire, générer une organisation pérenne, susciter l’adhésion des populations concernées.

La finalité s’exprime certes dans le traité constitutionnel par l’énoncé de valeurs (art I-2), d’objectifs (art I-3) et par la définition de principes généraux, sous la forme d’une Charte des droits fondamentaux (partie II). Parfois, cette finalité s’exprime en faux-semblants : l’Union œuvre pour une économie sociale de marché hautement compétitive (art. I-3).
Parfois aussi, la juxtaposition d’objectifs très différents trahit une certaine confusion des valeurs : « l’Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, et un marché intérieur où la concurrence est libre et non faussée » (la liberté des personnes et celle du marché figurent sur un même plan, art I-3). Parfois encore, la finalité est affichée jusqu’à l’absurde : les Etats membres se consultent en vue de prendre en commun les dispositions nécessaires pour éviter que le fonctionnement du marché ne soit affecté par les mesures qu’un Etat membre peut être appelé à prendre en cas de troubles intérieurs graves affectant l’ordre public, en cas de guerre ou de tension internationale grave (art. III-131).

Surtout, cette finalité est déclinée avec un luxe considérable de détails. Car le traité constitutionnel va aussi bien au-delà d’une Constitution classique. La troisième partie, intitulée “Les politiques et le fonctionnement de l’Union”, comprend 322 articles sur les 448 du texte, qui est encore complété par trente-six protocoles, deux annexes et quarante-huit déclarations. Ainsi, le traité constitutionnel fixe-t-il les règles du jeu, comme toute Constitution. Mais il impose en plus le jeu lui-même, c’est-à-dire l’idéologie. Il prive donc les citoyens du droit et du pouvoir de choisir une politique au terme des législatures. Le propre d’une Constitution démocratique, c’est pourtant de rendre des choix politiques réversibles.

La question de savoir si le traité génère une organisation pérenne appelle une analyse approfondie des pouvoirs et de la répartition des compétences [3]. On rappellera seulement ici que le traité constitutionnel donne trois têtes possibles à l’Europe : le président du Conseil, le président de la Commission et le ministre des affaires étrangères. Il crée donc une source permanente de conflits de pouvoirs sans que le Parlement soit identifié comme arbitre. Il répartit également les pouvoirs de l’Union européenne par un principe de subsidiarité riche de potentialités contentieuses : « dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée en peuvent pas être atteints de manière suffisante par les Etats membres(...) mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union » (art. I-11). Cette organisation, aussi pérenne que le traité constitutionnel, est également lourde d’impuissance politique.

La question essentielle concerne l’adhésion des populations à un tel projet. Cette adhésion n’a pas été vérifiée par les travaux de la Convention sur l’avenir de l’Europe. Aucune assemblée constituante ne s’est réunie, pour un travail constituant soumis à l’échange argumenté, contradictoire et public. Cette situation rappelle l’exception de la Ve République, dont la Constitution a été rédigée par un comité consultatif constitutionnel. Elle pouvait au moins être expliquée par un environnement de crise politique majeure.

Un référendum ne saurait suppléer de manière satisfaisante à ce déficit démocratique originaire. Cependant, un « oui » majoritaire validerait juridiquement l’adhésion des populations. Le droit ne pourrait que prendre acte du rapport des forces politiques. La dénonciation d’un coup d’Etat idéologique [4] serait difficile si celui-ci était travesti en acte démocratique fondateur.

Eric Alt