UNE VRAIE-FAUSSE CONSTITUTION

Coup d’Etat idéologique en Europe

Le 14 octobre 2004, l’Assemblée nationale française a discuté, sans vote, de l’adhésion de la Turquie à l’Union européenne. Ce débat surmédiatisé fait - temporairement ? - écran aux enjeux du « traité établissant une Constitution pour l’Europe ». Pourtant, ce traité érige le libéralisme économique en objectif suprême de l’Union. Ignorant la question sociale, il court-circuite le suffrage universel et vise à imposer une idéologie officielle.

Les juristes aiment les querelles de mots, surtout si elles durent et qu’elles sont incompréhensibles pour le commun des mortels. Ils les règlent souvent à coup d’obscurs adages latins, moins destinés à faire sens qu’à impressionner l’adversaire. N’espérons donc d’eux qu’un secours limité pour interpréter cette bizarrerie politique et juridique qu’est le « traité établissant une Constitution pour l’Europe » signé le 18 juin 2004. En revanche, la science juridique pourra fournir d’utiles éclaircissements à l’appui de l’appréciation, nécessairement politique, du citoyen.

D’une portée exceptionnelle, le traité « constitutionnel » est un document hybride. En effet, les Constitutions sont des actes de droit « interne », national, et ne relèvent pas du droit international dont l’outil traditionnel est le traité. Une Constitution est l’acte solennel par lequel une communauté politique (un peuple ou une nation) définit ses valeurs et organise la production des règles juridiques, notamment les lois, auxquelles elle se soumet [1]. La Constitution est ainsi une des manifestations concrètes de la démocratie. Parler de Constitution européenne signifierait donc que les 25 Etats membres de l’Union, et leurs peuples, se reconnaissent comme une communauté de destin fondée sur le suffrage universel. Tel n’est absolument pas le cas. L’autoproclamation d’une Constitution européenne, même par le subterfuge d’un traité international, masque donc une intention politique liée au contenu ultralibéral du texte lui-même. Eu égard au caractère fondateur d’une Constitution, imposer le mot sans la réalité, c’est vouloir imposer le libéralisme lui-même au mépris des règles démocratiques de base. C’est une sorte de coup d’Etat idéologique.

En cinquante ans d’existence, le système institutionnel européen s’est fortement compliqué sous l’effet de la superposition des traités et de leur mise en pratique. Il n’est pour autant pas nécessaire de rédiger une Constitution pour clarifier les textes. Un traité classique peut tout à fait y parvenir : il s’agit d’améliorations de fond, pas de technique juridique [2]. Napoléon n’estimait-il pas lui-même que les « Constitutions doivent être courtes et obscures »... Si le traité apporte d’utiles précisions juridiques, le recours au vocable constitutionnel revêt une autre signification.

La plupart des fédéralistes souhaitent la rédaction d’une Constitution européenne depuis le congrès de La Haye en 1948 [3]. En effet, une Constitution fonde un Etat alors qu’un traité peut, tout au plus, créer une organisation internationale (les Nations unies, par exemple). Heurtant de front les souverainetés, cette idée n’a jamais abouti, et la Communauté comme l’Union européenne [4] sont demeurées des organisations internationales, malgré leur grande intégration. Mis à part sa forte charge symbolique, le traité « constitutionnel » ne saurait de toute façon satisfaire les fédéralistes.

Si plusieurs articles se réfèrent ouvertement à la « Constitution », abandonnant la référence au « traité » et si le texte contient, comme toutes les Constitutions, une charte des droits fondamentaux et précise le rôle des institutions de l’Union, il n’est cependant pas une Constitution. En premier lieu, bien que rédigé au nom « des citoyens et des Etats d’Europe », il demeure un pacte entre les Etats qui « attribuent » des compétences à l’Union (principe classique de droit international). La Constitution fédérale des Etats-Unis, elle, se présente comme un acte souverain du « peuple des Etats-Unis » (« We the people of the United States »), avec l’accord des peuples fédérés. Mais, surtout, le traité instaure un droit de retrait des Etats membres. Selon le professeur Luis-Maria Diez Picazo, de l’Institut de l’entreprise de Madrid, un tel droit est impensables dans une Constitution et il « validerait l’idée que les Etats membres sont maîtres des traités constitutifs [5] ». La sécession de certains Etats américains en 1861 aboutit ainsi inéluctablement à une guerre dont la fédération sortit vainqueur [6].
En outre, l’Union ne dispose pas des pouvoirs fédéraux traditionnels : la politique étrangère et la possibilité de faire la guerre demeurent entre les mains des Etats qui peuvent empêcher, par leur veto, une décision de l’Union ; les Etats conservent la possibilité de conclure des traités internationaux, sauf en matière commerciale. Seule exception : la monnaie unique, qui est une compétence fédérale type. Cependant, ce fédéralisme monétaire n’a pas de véritable contrepoids politique. Selon M. Dimitris N. Triantafyllou, membre du service juridique de la Commission européenne, le traité « constitutionnel » n’a fait « qu’effleurer la logique constitutionnelle, lui préférant la logique internationale [7] ».

Concurrence libre et totale
Dans sa forme et dans son contenu, le traité n’a donc que les apparences d’une Constitution. Néanmoins, affirmer comme l’ancien premier ministre Lionel Jospin que ce traité serait un simple « règlement intérieur [8] », sous-entendu peu contraignant, est faux. Il demeure un traité et, comme tout traité, il sera obligatoire et appliqué par l’ensemble des institutions européennes et nationales. La condamnation, au nom du pacte de stabilité budgétaire, de l’Allemagne et de la France par la Cour de Luxembourg le 13 juillet 2004, montre la « souplesse » des prétendus « règlements intérieurs ».
Par un « traité constitutionnel », les gouvernements espèrent gagner sur tous les tableaux en maintenant - au moins en apparence - leur pouvoir politique tout en imposant un choix idéologique : le traité contient des dispositions qu’on ne trouve pas d’ordinaire dans une Constitution. Au-delà de la définition classique des droits fondamentaux, il assigne à l’Union la poursuite de politiques de fond dont le but est l’instauration d’une « économie sociale de marché » où « la concurrence est libre et non faussée ». L’objet essentiel d’une Constitution étant d’organiser les « pouvoirs publics » tout en laissant les choix de fond au verdict des électeurs, le recours à un « traité établissant une Constitution » revient à tenter de court-circuiter la souveraineté populaire pour imposer, par un acte solennel, les principes du libéralisme économique.

Progressivement, à l’usage, la référence au traité s’effacera au profit du terme Constitution. Il sera presque impossible de modifier un tel document dans une Europe à 25 Etats membres (voire plus ?). Président de la fondation Copernic, Yves Salesse met en garde : « La solennité de la démarche de la Convention, l’utilisation abusive du terme Constitution ne doivent pas être prises à la légère. (...) L’adoption de la Constitution se veut acte fondateur. (...) L’important n’est pas de peser au trébuchet les quelques avancées d’un côté, les quelques reculs de l’autre. Il s’agit de dire si nous voulons que ce texte soit le socle fondamental de l’Europe pour la période qui s’ouvre [9] »

On mesure l’étendue de la violence faite à la démocratie à la volonté d’imposer une Constitution par le biais d’un traité. L’adoption d’un traité international relève des procédures diplomatiques, intergouvernementales, classiques, et son approbation peut s’effectuer par un vote parlementaire sans recours au référendum. L’adoption d’une Constitution relève toujours de la souveraineté populaire, soit directement (tradition française du référendum notamment), soit par une procédure parlementaire plus contraignante qu’à l’ordinaire : élection d’une assemblée spéciale dénommée « constituante » ou réunion solennelle du parlement.

La Convention sur l’avenir de l’Europe fut parfois comparée à une assemblée constituante [10]. Le modèle était bien sûr la Convention constitutionnelle de Philadelphie qui donna naissance, en 1787, à la Constitution des Etats-Unis. Si la convention présidée par M. Valéry Giscard d’Estaing représente un intéressant élargissement du processus de rédaction des traités au-delà des sphères diplomatiques, la comparaison avec une constituante est abusive à plus d’un titre. D’abord, une constituante est une émanation directe du peuple. Ce qu’on a appelé le « constitutionnalisme » est né avec la philosophie des Lumières pour lutter contre l’arbitraire des pouvoirs monarchiques. Par la rédaction d’une Constitution, le peuple contrôle ses dirigeants et protège ses libertés. Les deux premières Constitutions écrites sont celles des Etats-Unis d’Amérique (1787) et de la France (1791).

Le peuple ne peut être dépossédé de ce pouvoir que les juristes qualifient d’« originaire ». Si, au XVIIIe siècle, le suffrage universel était peu répandu, rien ne saurait justifier qu’on le tienne à l’écart aujourd’hui. Or la convention sur l’avenir de l’Europe n’avait qu’un lien lointain avec les populations. Elle était composée de membres nommés (président et vice-présidents désignés par le Conseil européen ; représentants des gouvernements), de membres de la Commission européenne et d’élus choisis par le Parlement européen et les parlements nationaux. Les dix pays candidats admis le 1er mai 2004, ainsi que la Turquie, la Roumanie et la Bulgarie, furent invités à participer aux débats (39représentants sur les 105 membres de la convention). Cette instance constituait donc un agrégat et non une assemblée représentative [11]. In fine, la convention n’avait qu’un pouvoir de proposition, le pouvoir de décision revenant à une conférence intergouvernementale classique, qui avait la possibilité, dont elle fit un usage modéré, de modifier le texte proposé. Pour l’instant, seuls 11 pays ont annoncé la tenue d’un référendum pour la ratification du traité « constitutionnel » conclu « pour une durée illimitée ».
Pour entrer dans un véritable processus constituant, il faudrait que naisse un peuple européen se reconnaissant dans une communauté de destin. Un tel « vouloir vivre ensemble » semble encore loin, surtout dans l’Europe élargie. La notion d’intérêt général européen, telle qu’elle se dégage des traités et des discours des gouvernants, se limite à des préoccupations marchandes et comptables. Ainsi, la charte des droits fondamentaux incluse dans le traité « constitutionnel » est moins exigeante que la charte sociale du Conseil de l’Europe adoptée en 1961. Et ce n’est pas avec des formules naïves telles que « l’Europe va devenir une grande famille » (conseil européen de Laeken) ou des pétitions de principe non suivies d’effets - sur la contribution de l’Europe à la paix par exemple - que s’affirmeront les valeurs fondatrices d’une nouvelle communauté démocratique.

Plusieurs juristes éminents estiment que l’Union européenne est une construction politique et juridique nouvelle qui implique de renoncer aux catégories traditionnelles du droit. Il faudrait, selon eux, faire preuve d’imagination et abandonner les « références mythiques » du constitutionnalisme des Lumières [12]. Cependant, si l’ouverture d’esprit peut être considérée comme une qualité intellectuelle, elle ne saurait conduire à la fermeture de la démocratie elle-même. L’Union européenne, dont le fonctionnement technocratique et opaque met déjà à mal ces principes, deviendrait alors l’instrument d’une destruction subreptice du suffrage universel au nom du gouvernement « éclairé » des experts.

Ne seraient-ce pas les responsables de l’Union eux-mêmes qui manquent d’imagination ? Militant européen convaincu, le juriste belge Renaud Dehousse interroge : « Si la construction européenne représente bien une innovation politique, pourquoi chercher à toute force à la couler dans le moule traditionnel des Constitutions [13] ? » La démocratisation des institutions européennes peut se faire dans le cadre d’un traité, et le fédéralisme ne constitue pas la seule forme de solidarité transnationale : l’internationalisme n’est pas mort.

ANNE-CECILE ROBERT.