A propos des modalités de révision du Traité établissant une Constitution pour l’Europe

D’après Larousse (le Petit),
Traité : “ Convention écrite entre deux ou plusieurs Etats ”
Constitution : “ Ensemble des lois fondamentales qui établissent la forme d’un gouvernement, règlent les rapports entre gouvernants et gouvernés et déterminent l’organisation des pouvoirs publics. ”

Et Robert (le Petit aussi),
Traité : “ Acte juridique par lequel des gouvernements d’Etats compétents établissent des règles ou des décisions ”
Constitution : “ Charte, textes fondamentaux qui déterminent la forme du gouvernement d’un Etat ” 

Un Traité établissant une Constitution pour l’Europe serait donc un acte juridique par lequel les Etats signataires établissent la forme du gouvernement de l’Europe.

Si l’on se réfère aux définitions ci-dessus, un obstacle majeur s’oppose d’emblée à la qualification de “ Constitution ” pour ce texte;  c’est que l’Europe n’est pas un Etat ni une fédération d’Etats, ni même une confédération, mais une “ Union ”, formule hybride entre la confédération et la fédération. Or les Constitutions, jusqu’à présent, selon leur histoire et leur définition, s’appliquent aux seuls Etats. Certains promoteurs de ce Traité projetaient certainement de transformer l’Union Européenne en Etat fédéral, mais le fait est qu’ils n’ont pas réussi (on notera la ressemblance entre l’appellation “ Union européenne ” et “ Etats-Unis d’Amérique ”, ressemblance qui ne doit pas tromper, les Etats-Unis étant une véritable fédération d’Etats). Cela dit, rien n’empêche de considérer l’Union Européenne comme une entité juridique à laquelle pourrait s’appliquer - pourquoi pas ?- une Constitution. A la condition toutefois que cette Constitution ait les caractères que l’on reconnaît généralement aux Constitutions, sinon, pourquoi l’appeler Constitution ? 

C’est ce que nous allons examiner en regard des modalités de révision de ce “ Traité établissant une Constitution pour l’Europe ”.

Les modalités de révision du Traité sont exprimées dans la Partie IV, aux articles IV-443, IV-444, et IV-445 (pp.84 et 85 du document gouvernemental).

Trois procédures de révision nous sont proposées : une procédure ordinaire et deux procédures simplifiées.

La procédure de révision ordinaire

Le premier paragraphe de l’article IV-443 présentant la procédure de révision ordinaire nous dit :
“ Le gouvernement de tout Etat membre, le Parlement européen ou la Commission peut soumettre au Conseil des projets tendant à la révision du présent traité. (…) ”
Il s’agit bien, d’après les ou le rédacteur, de réviser un traité et non pas une constitution. Dont acte. Et par la suite, il n’est jamais question de réviser la Constitution.  La nouveauté procédurale à ce niveau tient au fait que le Parlement européen peut lui aussi “ soumettre ” au Conseil des “ projets tendant ” à la révision du traité (on notera le style très précautionneux de la rédaction qui semble présumer de la timidité des demandes de révision) ; ce qui semble au premier abord plus démocratique puisque, contrairement aux gouvernements et surtout la Commission, le Parlement est élu au suffrage universel.

Le Conseil transmet le projet au Conseil européen (le Conseil est en fait le Conseil des ministres et le Conseil européen est la réunion des Chefs d’Etat ou de gouvernement. On se doute que c’est avec le souci constant de faciliter la lecture du traité aux citoyens que cette confusion des termes est entretenue). Notons pour les lecteurs les moins informés que ni le Conseil, ni le Conseil européen n’ont à voir avec le Conseil de l’Europe qui est une autre institution européenne, distincte de l’Union européenne. Le Conseil européen (chefs d’Etat) consulte alors “ le parlement et la Commission ” (là, il y a une erreur logique, car le Conseil européen ne consulte certainement pas l’organe qui a soumis le projet. Cette expression n’est pertinente que dans le cas où c’est un Gouvernement qui soumet le projet tendant à la révision du traité ; ou encore si le projet de modification a été à ce point lui-même modifié par le Conseil Européen que ce dernier doit le soumettre à nouveau à l’organe qui l’avait initialement proposé).

Le Conseil européen (Chefs d’Etat) décide alors, à la majorité simple, de donner suite ou non à la demande de révision. Donner suite, c’est convoquer une Convention, procédure très lourde qui a déjà été adoptée pour l’établissement du traité constitutionnel. Mais cette étape peut être sautée, avec l’approbation du Parlement,  “si l’ampleur des modifications ne le justifie pas ”. On a dit que la procédure de révision était facile à lancer puisque la majorité simple au Conseil européen y suffit. Certes, d’autant plus simple qu’elle a peu de chance d’aboutir, comme nous allons le voir.

La Convention est composée de représentants des parlements nationaux, des chefs d’Etat ou de gouvernement, du Parlement et de la Commission. Le Conseil (des ministres) n’est pas prévu, et on ne sait pas dans quelles proportions seront représentés les parlements nationaux des 25 Etats membres, par Etats, tendances politiques ?... . Par contre, la Banque Centrale Européenne est consultée si les institutions monétaires sont concernées par le projet de révision.

 Cette Convention adopte “ par consensus ” une “ recommandation ” adressée à une conférence des représentants des gouvernements des Etats membres. “ Par consensus ” signifie que l’on se met d’accord, mais sans voter, ce qui suppose des débats assez longs et que le texte soit remanié jusqu’à une version qui satisfasse tout le monde. Il y a donc de fortes chances que la “ recommandation ” adoptée soit sensiblement différente de la modification demandée à l’origine. Même s’il n’y a pas formellement de vote, on peut estimer qu’il faut au sein de cette Convention une certaine unanimité, et que cette unanimité concerne tous les Etats de l’Union puisque, d’une manière ou de l’autre, ils y sont tous représentés.

Une fois cette “ recommandation ” rédigée (il faudrait voir quelle forme prend le document dénommé “ recommandation ”, s’il prévoit un cadre avec plusieurs possibilités ou exprime une demande précise), elle est adressée à une Conférence des représentants des gouvernements des Etats membres. Cette Conférence est composée d’un représentant par Etat membre. Il semble que le Ministre des Affaires étrangères ait un rôle très important à ce niveau, mais ce n’est pas très clair. Il semble aussi que la Commission soit représentée et que le Parlement soit associé aux travaux de cette conférence. Nulle part nous n’avons trouvé un descriptif précis de cette Conférence qui a un rôle si important puisque c’est elle qui décide “ d’un commun accord ” les modifications à apporter au traité. On peut estimer qu’à ce niveau aussi, l’unanimité est requise (“ d’un commun accord ”) pour adopter ces “ modifications ” dont rien ne dit qu’elles reflètent les modifications initialement requises.

Ces “ modifications entrent en vigueur après avoir été ratifiées par tous les Etats membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ”. Il faut donc à nouveau l’unanimité des ratifications (par le Parlement ou par référendum) pour que les modifications, dans l’état où elles se trouvent à ce moment-là, entrent effectivement en vigueur.
On voit donc aisément que, quelque soit son origine, une demande de révision du traité (et non de la Constitution) doit passer par 

1-	la majorité simple du Conseil européen
2-	le consensus de la Convention
3-	l’accord unanime de la Conférence des représentants des gouvernements
4-	la ratification unanime de tous les Etats

On peut évidemment supposer qu’une révision demandée puisse passer à travers tous ces filtres. Reste à savoir dans quel état elle va parvenir au bout de cette course, si elle n’est pas très largement conforme, disons, à l’esprit général traité. On voit sans peine que, face à cette procédure qui prévoit trois formes d’accord unanime de trois formations successives, la  possibilité donnée au Parlement européen de faire une proposition de révision est de pure forme.

Il s’agissait ci-dessus de la procédure ordinaire de révision du traité constitutionnel. 
Il existe déjà à ce niveau une forme simplifiée de révision. La phase de la Convention peut être sautée par le Conseil européen avec “ l’approbation du Parlement ”, si l’ampleur des modifications ne la justifie pas. Ce qui peut être interprété de diverses manières. En tout état de cause, la double unanimité des Etats et des ratifications demeure.

Procédures de révision simplifiée

Il s’agit des articles IV-444 et IV-445.

La première procédure simplifiée porte sur la partie III du traité : “ Les politiques et le fonctionnement de l’Union ”
En substance, le Conseil européen (Chefs d’Etat) peut décider à l’unanimité, après approbation du Parlement, que des décisions prises par le Conseil (des ministres) dans cette partie III à l’unanimité pourront être prises, dans des cas ou des domaines spécifiés, à la majorité qualifiée. Sont exclus les domaines militaire et de la défense.
Les lois ou lois-cadres prises selon une procédure spéciale pourront, suivant la même procédure, être prises par le Conseil (des ministres) selon une procédure ordinaire.
Il n’y a pas de procédure de ratification au sens strict, mais l’opposition d’un seul parlement national dans les 6 mois empêche l’adoption de la décision. On notera cependant que la procédure de ratification par référendum est ici exclue, les seuls parlements nationaux étant en mesure d’empêcher cette décision.
Il est difficile de voir dans cette procédure simplifiée, autre chose qu’un moyen d’aller plus vite, dans certaines circonstances et dans certains domaines, tout en maintenant la double unanimité. L’économie de temps réalisée tient à la suppression des deux étapes les plus lourdes à organiser de la procédure ordinaire : la Convention et les referendum pour les pays qui y ont recours.

La deuxième procédure simplifiée de révision porte uniquement sur le titre III de la partie III, c’est-à-dire “ les politiques et actions internes de l’Union ”. Les demandeurs possibles sont les mêmes que précédemment. La demande est faite directement au Conseil Européen (Chefs d’Etat) qui peut prendre une décision européenne à l’unanimité après consultation de la Commission et du Parlement (comme précédemment aussi). La décision n’entre en vigueur qu’après ratification de tous les Etats. 
Par rapport à la première procédure simplifiée, il ne s’agit pas ici seulement d’une modification de procédure de décision, mais bien de changer  “ tout ou partie ” du titre III qui porte notamment sur le Marché intérieur, la libre circulation des personnes, capitaux, marchandises et services, etc.
La simplification porte uniquement sur la réunion de la Convention qui est supprimée.
On peut supposer que cette procédure permettrait, encore une fois, d’aller plus vite pour réviser le traité sur un point important quand tous les Etats membres semblent a priori d’accord pour cette modification. Elle fait d’ailleurs double emploi avec la procédure évoquée plus haut pour des modifications secondaires.

On voit donc que, sous des formes variables, la double unanimité des Etats et des ratifications est toujours exigée pour une quelconque révision du Traité.

Le Conseil européen se saisit

Une seule nuance est apportée à cette conclusion par l’alinea 4 de l’article IV-443 qui nous dit en effet que “ Si à l’issue d’un délai de deux ans… les quatre cinquièmes des Etats membres ont ratifié ledit traité et qu’un ou plusieurs Etats membres ont rencontré des difficultés pour procéder à ladite ratification (euphémisme pour dire que la ratification a été refusée), le Conseil européen se saisit de la question. ” En termes clairs, si 5 pays ou moins sur 25 n’ont pas ratifié le traité, c’est-à-dire s’il n’y a pas l’unanimité des ratifications, loin de là, le Conseil européen (chefs d’Etat) “ se saisit de la question ”. Pour faire quoi ? Sans doute pour retrouver l’unanimité perdue. De quelle manière ? Le Conseil européen semble avoir toute latitude : renégocier avec les récalcitrants, leur demander de voter à nouveau, continuer sans eux… ou un mélange de tout cela (cf. le Danemark ou l’Irlande). Voilà qui n’est pas bien démocratique puisque, le peuple ayant décidé, on cherche à le faire changer d’avis. Juridiquement, il n’y a pas d’autre solution que celle que la règle de l’unanimité impose : l’accord de tous est nécessaire ; s’il n’est pas réalisé, le traité n’est pas adopté. En droit, ce serait la seule solution. Certes, le retrait ou le nouveau vote des récalcitrants rétablit l’unanimité, mais c’est un pis-aller. C’est pourquoi la formule selon laquelle le Conseil européen “ se saisit de la question ” est très ouverte.

S’applique –t-elle au présent traité s’il n’est pas ratifié ? Probablement pas puisque cette clause faisant partie du traité, elle demande à être adoptée comme les autres pour pouvoir être appliquée. Les rédacteurs ont dû penser à ce problème puisque ce texte de l’alinea 4 de l’article IV-443 est repris mot à mot dans la Déclaration N°30 des Annexes (p.186 du document gouvernemental) en spécifiant qu’il s’applique au traité constitutionnel. Mais puisque les Protocoles et Annexes sont déclarés comme partie intégrante du traité, on peut penser que cette déclaration ne joue pas tant que l’ensemble n’est pas approuvé selon la règle de la double unanimité, comme nous l’avons vu.

Les partisans du traité évoquent souvent les “ coopérations renforcées ” comme un mode de révision du traité en ce sens qu’elles permettraient à des groupes d’Etats d’aller plus loin que ce que le traité permet, et cela sans passer par une lourde procédure de révision. C’est exact, mais il est difficile de parler de révision du traité en ce qui concerne ces coopérations renforcées car elles doivent à la fois “ respecter la Constitution ” (III-416), n’intervenir qu’en dehors des domaines de compétence exclusive de l’Union (I-44) et viser à “ favoriser la réalisation des objectifs de l’Union ” (I-44). Encore une fois, il s’agit avec la possibilité offerte de coopérations renforcées, de permettre à certains d’aller plus vite dans le sens de l’Union et sans toucher à l’essentiel. L’ensemble est d’ailleurs sous le contrôle étroit de la Commission.

Enfin, on notera que le présent traité ne contient aucune clause de révision. Ce genre de clause établit une date de rendez-vous des parties au traité pour, après un temps d’expérience, faire le point et envisager la suite.

On voit donc, au terme d’un parcours des diverses possibilités de révision du Traité établissant une Constitution pour l’Europe, que ces possibilités sont extrêmement restreintes, tant dans la forme que dans le contenu. Plus exactement, moins le contenu est touché et plus la forme est simple, et inversement. Pour enfoncer le clou, nous dirons que la révision est d’autant plus facile qu’elle va dans le sens du traité. En tout état de cause, la règle qui prévaut est celle de l’unanimité des Etats et des ratifications. C’est une règle propre aux traités internationaux, et nullement aux constitutions. 

En effet, toutes les constitutions sont, par principe, révisables : “ Un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer et de changer sa Constitution. Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures ” (Constitution du 24 juin 1793, art.28). Et de fait, toutes les constitutions sont révisables relativement facilement, parfois à la majorité simple du Parlement (les deux chambres réunies), souvent à la majorité des 2/3 ou des 3/5 de ce même Parlement, parfois avec confirmation par référendum, parfois directement par référendum sans passer par le Parlement. Et cela, même s’il s’agit de Constitutions fédérales comme aux Etats-Unis (vote des deux chambres à la majorité des deux tiers, puis ratification par les trois quarts des Etats), Canada (2/3 des provinces représentant 50% de la population), Allemagne, Suisse, etc. En France la procédure ordinaire de l’article 89 prévoit deux possibilités de révision : soit le projet est voté à la majorité simple et en termes identiques par les deux chambres et confirmé par référendum, soit il est adopté par le Parlement réuni en congrès à la majorité des 3/5èmes, sans référendum. Exemple extrême, en république d’Haïti, la modification de la Constitution par référendum est “ formellement interdite ” (art.284-3) ; elle est possible à la majorité des 2/3 de chacune des 2 chambres. Parmi les nombreuses autres  Constitutions que nous avons consultées, aucune ne prévoit une procédure de révision aussi improbable que celle du traité établissant une Constitution pour l’Europe.

Pour en revenir à notre question de départ : la Constitution européenne a-t-elle, du point de vue de ses possibilités de révision, les caractéristiques d’une Constitution ? La réponse est clairement non pour toutes les raisons que nous avons avancées. Et ce d’autant plus que le texte lui-même l’affirme en ne parlant jamais que de révision du traité. Mais alors, pourquoi parler dans le reste du texte, et jusque dans son titre, de Constitution ?

Pour répondre à cette question, il faut maintenant se placer du point de vue du contenu du traité. Il a beaucoup été dit que ce traité contenait des dispositions qui pouvaient être constitutionnalisées et d’autres non : Les politiques et le fonctionnement de l’Union (la Partie III, et tout ce qui s’y rapporte dans les autres parties). Si l’on avait établi par ce traité une Constitution répondant aux caractères classiques des Constitutions, on aurait alors décidé d’une formule de révision également classique : une certaine proportion des Etats membres et ratification par une certaine proportion des Parlements et/ou référendums nationaux, ou une autre formule équivalente. Mais à ce moment-là, toutes les dispositions auraient été révisables relativement facilement, surtout si l’on se place dans l’hypothèse de changements politiques importants dans plusieurs pays de l’Union, ce qui n’a rien d’invraisemblable. Ce qui n’eut pas été grave, par définition, pour les parties du traité relevant d’une approche constitutionnelle ; mais, par contre, cela aurait ouvert la possibilité de révision de la Partie III, ce dont on ne voulait pas. Parce que si cette partie a été introduite dans le traité, c’est précisément pour qu’elle soit solennisée et pérennisée sous la forme constitutionnelle. Sinon, pourquoi l’aurait-on fait ?

Une autre solution aurait été de proposer deux types de révision : une à la majorité qualifiée ou des deux tiers pour les dispositions relevant d’une approche constitutionnelle, et une à l’unanimité (double) pour la Partie III. La ficelle a dû paraître un peu trop grosse.

On s’est donc rabattu sur ce qui relevait de la forme traité elle-même : l’unanimité pour l’ensemble des dispositions, seul moyen de pérenniser le libéralisme de la partie III.

Les partisans du traité prétendent que la Partie III n’est qu’une compilation des traités précédents et qu’elle s’appliquera quelque soit le résultat des ratifications. Voilà bien un marché de dupes ! Nous ne sommes pas de cet avis. En soumettant au suffrage populaire l’ensemble des traités instituant l’Union européenne, on demande aux populations consultées de se prononcer sur l’ensemble du processus, qui est compilé dans la Partie III. Si elles approuvent, elles approuvent tout (et c’est bien l’objectif recherché : donner une caution populaire à toute la construction libérale de l’Europe). Mais inversement, si elles refusent, elles refusent tout. On ne revient pas au traité de Nice, ni à aucun autre. On remet tout à plat.

Jean Pérès
Attac-Colombes

PS. On se réfèrera utilement, notamment pour ce qui concerne notre conclusion au texte remarquable à tous égards de Thibaud de la Hosseraye à l’adresse www.ineditspourlenon.com