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Une alouette d’avancées, un cheval de libéralisme

Le “ Traité établissant une Constitution pour l’Europe ”, que nous désignerons indifféremment ci-après comme “ traité constitutionnel ” ou comme “ Constitution ” - les guillemets signalant l’incertitude juridique du texte et l’absence de tout processus constituant démocratique -, comporte un préambule, quatre parties, 36 protocoles, 2 annexes et 50 déclarations.

Aux termes de l’article IV-442, les protocoles et annexes font partie intégrante de la “ Constitution ”, et ont donc la même valeur contraignante qu’elle. Les déclarations, en revanche, n’ont pas en principe cette valeur contraignante. Elles constituent, pour les Etats membres pris individuellement ou collectivement, autant d’explications des décisions prises ou d’appréciations sur l’évolution de telle ou telle disposition du texte.
La “ Constitution ” comprend 448 articles numérotés, en continu, en chiffres arabes, mais répartis en quatre parties mentionnées en chiffres romains (I, II, III et IV). Elle va donc de l’article I-1 à l’article IV-448. 
La partie I (60 articles, de I-1 à I-60) rassemble les principales dispositions relatives à l’appartenance à l’Union, à sa définition, à ses valeurs et objectifs, à la distribution des compétences entre les Etats membres et elle, à ses institutions, à ses instruments d’action, aux “ coopérations renforcées ” qu’elle autorise et à son cadre financier. C’est la seule des 4 parties qui s’apparente peu prou à une Constitution nationale.
La partie II (54 articles, de II-61 à II-114) reprend, en le “ constitutionnalisant ”, le texte de la Charte des droits fondamentaux proclamée lors du Conseil européen (c’est-à-dire du Sommet des chefs d’Etat ou de gouvernement européens) de Nice (décembre 2000), ainsi que ses règles d’interprétation et d’application. Nous verrons plus loin qu’elle n’apporte aucun droit nouveau, ni ne mentionne certains droits déjà acquis au niveau national et qu’en outre, elle ne comporte aucune obligation vis-à-vis des législations nationales.
La partie III (322 articles, de III-115 à III- 436) représente les trois quarts du traité. Il s’agit d’un récapitulatif des politiques européennes et des mécanismes institutionnels qui les régissent tels qu’ils ont été inscrits dans le Traité de Rome établissant la Communauté économique européenne (CEE), le 1er janvier 1958, et modifiés par l’Acte unique (juillet 1987) et le Traité de Maastricht établissant l’Union européenne (novembre 1993) et les suivants. Rappelons que la plupart de ces politiques n’ont, depuis Maastricht, jamais été soumises au suffrage universel direct et qu’il est donc demandé aux électrices et aux électeurs de les approuver rétrospectivement. Cette “ Constitution ” prétend ainsi donner un caractère “ constitutionnel ” à des politiques hautement contestables, en un mot à sanctuariser le modèle économique néolibéral et donc à vider de sens toute volonté d’alternance qui ne s’inscrirait pas dans ce carcan.
La partie IV (de IV-4337 à IV-448) est intitulée “ Dispositions générales et finales ”. Elle stipule que les traités antérieurs, y compris celui de 1951 instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), mais pas le traité Euratom, sont abrogés. Elle précise que le traité constitutionnel ne pourra entrer en vigueur que s’il est ratifié  par tous les Etats membres (IV-447). La déclaration n° 30 ménage cependant une marge de manœuvre :  “ Si, au bout de deux ans après signature, les 4/5 des Etats membres seulement l’ont ratifié, le Conseil européen se saisit de la question. Cette partie prévoit également que toute révision devra se faire à l’unanimité. 

1.- Un traité d’une portée historique 

Il faut prendre conscience de l’importance historique du traité constitutionnel européen adopté le 18 juin 2004 par le Conseil européen, signé à Rome le 29 octobre de la même année et soumis à référendum  en France le 29 mai 2005. Il est à 90 % issu des travaux de la Convention pour l’avenir de l’Europe présidée par Valéry Giscard d’Estaing, et qui s’est réunie de février 2002 à juillet 2003. Trois des quatre parties de cette “ Constitution ” avaient été présentées au Conseil européen de Thessalonique de juin 2003. La partie manquante (la partie III) consacrée aux politiques de l’Union avait été terminée après ce Sommet et seulement rendue publique dans sa totalité le 3 septembre 2003. Or c’est bien, et de loin, comme on l’a vu, la plus importante puisqu’elle comprend 322 des 448 articles du document final, et surtout parce qu’elle concerne les principes et lignes directrices des politiques menées par l’UE.

Comme il fallait s’y attendre, cette partie a été délibérément occultée dans les grands médias et par les chefs des partis de gouvernement qui, en revanche, sont très prolixes sur les questions institutionnelles traitées dans les autres parties. Sans négliger l’importance de ces questions,  la nature même du projet européen semble autrement plus cruciale. On peut la résumer en une interrogation : y a-t-il place ou non pour une Europe non soumise aux dogmes libéraux ?

A cet égard, la “ Constitution ” ne fait que rassembler et revalider l’ensemble des bases et des politiques de la construction européenne, telle qu’elle a été mise en place par les traités successifs : Rome (1957), Acte unique (1986), Maastricht (1992), Amsterdam (1997), Nice (2000). Avec ce nouveau traité, les Etats, les Parlements et les peuples (là où sera organisé un référendum) seront conviés à donner leur blanc seing aux politiques conduites jusqu’à ce jour, plus particulièrement depuis l’Acte unique et “ Maastricht ”. Seront ainsi gravées dans le marbre d’une “ Constitution ” des orientations idéologiques qui ne pourront plus ensuite être remises en cause puisque, l’unanimité des Vingt-Cinq étant requise, il relève de la vue de l’esprit.

En se prononçant sur ce texte, les citoyens ou les Parlements fixeront le cadre contraignant des politiques européennes, et donc nationales, puisque près des trois quarts des lois votées par les Parlements et des décrets pris par les gouvernements ne sont aujourd’hui que la transposition de décisions prises au niveau communautaire. Il pourra bien avoir des alternances politiques dans tel ou tel pays, mais elles ne pourront s’exercer que dans le respect des normes du traité, ce qui exclut toute alternative de caractère économique, budgétaire et monétaire en rupture avec le néolibéralisme.

2.- De menus espaces pour des dynamiques sociales

Compte tenu de son caractère “ constitutionnel ” et des orientations qu’il imprimera à la construction européenne pour au moins une génération, le traité doit faire l’objet d’une appréciation d’ensemble. Chacun (e) doit faire la part entre, d’un côté, ce qu’il comporte de contraintes impossibles à modifier et, d’un autre côté, ce qu’il laisse éventuellement subsister comme espaces pour la création de dynamiques sociales visant à promouvoir une Europe autre que celle du libéralisme. Tel qu’il est sorti des travaux de la conférence intergouvernementale qui a pris le relais de la Convention, force est de constater qu’il ressemble à la recette classique du pâté d’alouette : une alouette d’espaces pour des dynamiques sociales et un cheval de libéralisme.

Voyons néanmoins en quoi consiste cette alouette dont certains imputent la taille minuscule à l’absence de mobilisation des mouvements sociaux au moment de la Convention, et dont d’autres considèrent qu’elle n’avait de toute manière aucune chance d’être plus grasse, compte tenu du verrouillage du dispositif conventionnel largement dominé par les forces libérales. Cinq avancées du document de la Convention peuvent être signalées :
- une concrétisation du principe de subsidiarité avec la possibilité, pour un tiers des Parlements nationaux (soit 9 sur 25), d’obliger la Commission européenne à réexaminer l’une de ses propositions au Conseil, ou au Conseil et au Parlement lorsqu’il s’agit d’un domaine relevant de la codécision (protocole n° 1). Avec cependant une réserve importante : la Commission peut maintenir sa proposition et le litige est porté devant la Cour de justice de l’Union européenne ;
- le droit d’initiative : un million de citoyens d’Europe peuvent inviter la Commission à soumettre une proposition d’acte juridique (article I-47). Là aussi, malgré l’intérêt symbolique, des réserves importantes : d’abord, la pétition doit être nécessaire à l’application de la Constitution, ce qui renvoie au contenu de cette dernière ; ensuite, la Commission, si elle donne suite, n’a aucunement l’obligation de reprendre le contenu de l’invitation qui lui est adressée dans la proposition qu’elle soumettra au Conseil et au Parlement. La Commission reste le filtre obligatoire entre les pétitionnaires et les institutions issues directement ou indirectement du suffrage universel que sont le Parlement et le Conseil ;
- la très sensible augmentation du nombre de domaines relevant de la codécision entre le Parlement et le Conseil ;
- la publicité des séances du Conseil (article I-24) lorsqu’il délibère sur une proposition législative ;
- la possibilité, pour un Etat, de se retirer de l’UE (article I-60), ce qui était impossible dans le cadre des traités actuels.

3.- La primauté de la “ concurrence libre et non faussée ”

L’identité de l’UE est définie, d’une part, dans le titre I de la première partie, par ses valeurs et ses objectifs, et, d’autre part, par la Charte des droits fondamentaux incorporée au projet de traité constitutionnel dont elle forme la partie II. Dès décembre 2000 (Conseil européen de Nice), Attac avait élaboré une critique de fond de ce texte qui avait conduit l’association à en dénoncer la faiblesse insigne. La deuxième partie de ce livre explicite et prolonge ces critiques. 

Le traité institutionnalise la “ concurrence libre et non faussée ” comme voie essentielle d’allocation des ressources. Pour marteler ce dogme, il rappelle à plusieurs reprises que la politique économique est conduite " conformément au respect du principe d’une économie de marché où la concurrence est libre ". Toutes les autres politiques sont subordonnées à ce principe. Ainsi des services publics (services d’intérêt économique général dans le jargon communautaire). Ils ne sont plus une valeur de l’Union et ne figurent pas non plus dans ses objectifs : ils sont seulement évoqués dans la partie III (les politiques), mais uniquement tolérés dans le cadre contraignant du respect de la concurrence, menacés de saisine de la Cour de justice en cas de " situation privilégiée " sur le " marché ", et renvoyés sans autre forme de procès à l’élaboration d’une loi européenne devant les régir. 

De nombreuses autres dispositions marquent le caractère outrageusement libéral du texte. On en citera ici seulement une : l’article III-156 qui interdit, pour réaliser le marché unique, toute restriction “ tant aux mouvements de capitaux qu’aux paiements entre les Etats membres, et entre les Etats membres et les pays tiers ”. Il faut un vote à l’unanimité du Conseil pour y déroger (article III-157). Or plusieurs commissaires (dont le désormais célèbre Frits Bolkestein, membre de la Commission Prodi) ont déjà indiqué qu’à leurs yeux, la taxe Tobin était en contradiction avec cette libéralisation. Est-ce à dire qu’au cas où plusieurs pays, voire tous sauf un, envisageraient de la mettre en œuvre, elle serait bloquée à ce simple niveau “ constitutionnel ” ?

4.- Un persistant déficit démocratique

Le traité stabilise et clarifie les compétences de l’UE et des Etats, en particulier en ce qui concerne les procédures de décision à la majorité qualifiée ou à l’unanimité, le rôle de la présidence et de la Commission.
Pour prendre une décision à la majorité qualifiée, il faudra réunir au moins 55 % des Etats, comprenant au minimum 15 d’entre eux et représentant au moins 65 % de la population de l’Union. Mais seulement à compter du 1er novembre 2009 ! Pour ces clauses, le traité de Nice restera en effet en vigueur jusqu’à cette date (protocole n° 34). Cette majorité qualifié est étendue à près d’une quarantaine de nouveaux domaines. Une douzaine de domaines majeurs sont cependant encore régis par la règle de l’unanimité. 

Lors de la discussion du traité de Nice, Attac avait exigé le maintien de cette procédure de vote pour la culture, l’éducation, la santé et les services sociaux, et le traité l’avait effectivement préservée. La “ Constitution ” maintient ce principe (article III-315) pour le commerce des services culturels et audiovisuels, ainsi que pour le commerce des services sociaux, d’éducation et de santé. Mais elle l’assortit cependant de conditions draconiennes : il appartiendra à un Etat membre qui revendiquerait un vote à l’unanimité de faire la preuve, dans le premier cas, que des accords commerciaux “ risquent de porter atteinte à la diversité culturelle et linguistique de l’union ” et, dans le second cas qu’ils “ perturbent gravement l’organisation de ces services au niveau national et portent atteinte à la responsabilité des Etats membres pour la fourniture de ces services ”. En d’autres termes, la charge de la preuve incombera aux Etats, sans que l’on sache qui arbitrerait en cas de conflit. 

Au sujet de la règle de l’unanimité, certains font valoir qu’elle garantit le blocage, notamment en termes de politiques fiscales et sociales, pour lesquelles toute avancée est rendue impossible en raison des prévisibles vétos luxembourgeois, britanniques, irlandais ou autres. Le dumping social et fiscal continuera donc. D’autres, tout en étant d’accord avec ce constat pour les secteurs en question, se félicitent que l’unanimité ait été maintenue, même dans des conditions précaires, dans les domaines précités. Faute de quoi, il se trouvera toujours facilement, surtout dans une UE à 25, une majorité qualifiée pour " libéraliser " davantage. 
=> ça ne va pas, ce paragraphe, dans le cas des dispositions fiscales et sociales ! On ne peut pas en rester là ! Justement, le problème est qu’en la matière nous n’avons jamais rien gagné : depuis des années, on recule malgré l’unanimité… Il faut donc préciser que nous sommes pour lever l’unanimité, mais qu’il faut (comme l’indique Michel Husson) :
- “  définir les minima sociaux (salaire minimum ou revenu minimum) en % du PIB par tête dans chaque pays 
- accompagner ce type de règle d’une norme de progression salariale selon laquelle le pouvoir d’achat du travail doit augmenter au même rythme que la productivité du travail ”
- lever les interdictions explicites de l’harmonisation pour ne pas en rester aux “ normes minimales applicables ”

D’autres modifications institutionnelles prévues par la “ Constitution ” peuvent être signalées ici, bien qu’elles n’affectent pas nécessairement les politiques de l’Union. Par exemple, la présidence tournante de six mois de l’UE est remplacée par la désignation d’un président du Conseil européen élu pour deux ans et demi, mandat renouvelable une fois. Le nombre des membres de la Commission sera réduit à quinze en 2014 : un président, élu par le Parlement européen sur proposition du Conseil ; un ministre des affaires étrangères (également vice-président de la Commission) nommé par le Conseil européen, et treize autres commissaires choisis par rotation, et de manière strictement égalitaire, entre les Etats membres. Le président du Conseil européen (aux pouvoirs limités), le président de la Commission et le ministre des affaires étrangères constitueront un triumvirat de fait, source de rivalités et de confusion.

Le nouveau dispositif pêche, pratiquement autant que le précédent, par son absence de démocratie. Il y a toujours cumul du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif entre les mains du Conseil des ministres de l’Union. La Commission conserve la quasi-exclusivité de l’initiative législative ; le contrôle des décisions relatives aux compétences exclusives de l’UE (monétaire, commerciale et de la concurrence) demeure peu ou pas assuré par le Parlement européen ; les " coopérations renforcées " entre Etats voulant aller plus vite et plus loin dans la mise en place de politiques communes peuvent être empêchées par des Etats membres voulant s’en tenir à l’écart, puisque elle doivent être décidées à l’unanimité. Par ailleurs, ces coopérations doivent regrouper un tiers des Etats membres, soit actuellement 9, ce qui est relève pratiquement de la mission impossible (article I-44).

Le traité est également très insuffisant sur les dispositions relatives aux pouvoirs des syndicats et des associations dans l’Union. Compte tenu de la disproportion entre leurs moyens et ceux du patronat, la primauté de fait du lobbying des entreprises est maintenue. A contrario, les Eglises font une entrée remarquée dans la “ Constitution ”, ce qui porte gravement atteinte au principe de laïcité : le " dialogue " régulier avec elles est institutionnalisé (article I-52). Enfin il n’y a aucune ouverture sur une citoyenneté de résidence : la citoyenneté de l’Union continue d’impliquer la nationalité d’un Etat membre (article I- 10), ce qui exclue des millions de résidents en Europe.

5.- La relégation du politique
La " coordination des politiques économiques et de l’emploi" maintient les instruments actuels de la zone euro : la Banque centrale européenne (BCE), les Grandes orientations de politique économique (GOPE) et le Pacte de stabilité et de croissance. L’indépendance de la BCE à l’égard des gouvernements et des élus, et la mission unique qui lui est assignée - la stabilité des prix - alors que, par exemple, la Réserve fédérale américaine a aussi pour mission de favoriser la croissance, sont “ constitutionnalisés ”. Aucune autorité ne peut sanctionner la BCE, aucune majorité ne peut la contrôler. Les décisions sur la fiscalité requièrent l’unanimité du Conseil des ministres et promettent un bel avenir au dumping fiscal. 

La “ Constitution ” crée un " espace de liberté, de justice et de sécurité ". C’est la seule innovation majeure de caractère politique de ce projet. La coopération en matière pénale et la coopération opérationnelle entre les polices requièrent l’unanimité du Conseil des ministres. La création d’un parquet européen pour les crimes et délits " communautaires " est renvoyée sine die à une décision prise à l’unanimité (article III-274). Sans préjuger des fins poursuivies, la mise en œuvre de cet " espace ” s’annonce donc lente et limitée dans ses ambitions.

6.- Avec l’OTAN, toujours pas d’Europe européenne
Malgré des rabibochages de façade à l’occasion du récent voyage de George W. Bush en Europe, la guerre en Irak a montré l’état de désunion des gouvernements sur le point cardinal de la relation avec les Etats-Unis d’Amérique. Dans le texte de la “ Constitution ”, l’OTAN est consacrée comme partie constitutive de l’identité de l’UE, alors qu’elle comprend deux Etats non européens (Etats-Unis et Canada), que certains membres de l’UE n’en font pas partie (Autriche, Chypre, Finlande, Irlande, Malte, Suède), et que trois de ses membres européens ne font pas partie de l’UE (Islande, Norvège, Turquie).

La politique de sécurité et la défense commune doit rester compatible (article I-41) avec la politique arrêtée dans le cadre de l’OTAN : elle sera mise en œuvre chaque fois que le Conseil européen " en aura décidé " (à l’unanimité), en respectant " les obligations découlant du traité de l’Atlantique nord pour certains Etats membres qui considèrent que leur défense commune est réalisée dans le cadre de l’OTAN ". Cette clause donne à Washington, via l’OTAN, un droit de veto sur la politique étrangère et de défense européenne. Le secrétaire à la défense américain, Donald Rumsfeld, exprimait crûment cette réalité lorsqu’il déclarait : " L’Europe c’est l’OTAN ". A cet égard, une Europe à 25 sera encore moins européenne que celle à 15. 

Le débat n’est pas tranché sur la légitimité et même la faisabilité d’une politique étrangère européenne " autonome " par rapport à celle des Etats membres. Les discussions à venir porteront en particulier sur le concept même de " puissance ", celle-ci n’étant nullement réductible à la capacité militaire, comme les Etats-Unis en font l’expérience en Irak. C’est le contenu de ce que les Anglo-Saxons appellent le " soft power " (capacité de négociation, de coopération, de maintien de la paix, etc.) qui pourra être exploré.

Avec le traité constitutionnel, on est aux antipodes de la nécessaire " autre Europe ", porteuse d’un projet émancipateur pour elle-même et pour les autres pays, en premier lieu ceux du Sud.